Институт омбудсмена в США

Основной  задачей омбудсмена является предупреждение судебных исков, среди которых основную массу составляют трудовые споры, связанные с установлением заработной платы, условиями труда, сроками контрактов, а также конфликты на почве дискриминации и сексуальных домогательств.

Особенностью  омбудсмена в организациях, отличающей его от классической модели, а также  от многих других альтернативных процедур урегулирования споров, является неформальность его деятельности. Порядок урегулирования спора определяется самим омбудсменом  в каждом конкретном случае и не имеет никаких процессуальных правил.

Отмечается  ряд общих черт, которыми характеризуется  внутренняя система урегулирования разногласий с помощью омбудсмена. Эти проблемы следующие. Служба корпоративного омбудсмена: является официальной структурой, занимает свое определенное место и признается всеми членами организации, так как имеет сильную поддержку со стороны высшего менеджмента; служит источником информации для руководства о возникающих проблемах и конфликтах на всех уровнях организационного управления; предоставляет руководству фирмы необходимые доказательства для принятия мер по устранению недостатков и нарушений в работе; способствует распространению опыта мирового урегулирования конфликтов среди членов данной организации; способствует внедрению “антивозмездной” политики (чиновники не наказываются за изменение своих решений по доброй воле, работники не подвергаются гонениям за принесение жалоб); является доступной для любого члена организации, независимо от характера выполняемой работы или уровня занимаемой должности, и универсальной, так как пригодна для решения любого рода проблем; является альтернативной и не исключает возможности использования судебной формы или иных несудебных процедур урегулирования спора; обеспечивает урегулирования конфликта с помощью нейтрального третьего лица, имеющего право вхождения в структуры любого уровня и обладающего опытом ведения переговоров; гарантирует конфиденциальное урегулирование индивидуального конфликта. Таким образом, американский вариант рассматриваемого института имеет довольно широкую сферу применения²¹.

Отдельного  внимания заслуживает еще одна разновидность  американских омбудсменов, службы которых образуются в университетах.

Университетские омбудсмены стали создаваться в  конце 1960-х годов в ответ на массовые студенческие волнения и протесты против бюрократизации университетской  администрации и недостатков  в высшем образовании. Первоначально  офисы омбудсменов предназначались  для работы с жалобами студентов, защиты их прав и улучшения условий  для получения высшего образования. В некоторых университетах они  сохранились в таком виде. Во многих других омбудсмен получил более  широкое применение. Он служит для урегулирования разногласий и разрешения конфликтов не только с участием студентов, но также и с участием профессорско-преподавательского состава и обслуживающего персонала. По мнению американских исследователей, университеты стали идеальным местом для внедрения института омбудсмена. С одной стороны, профессора, научные работники и студенты – это наиболее цивилизованная, прогрессивная часть общества, которая служит распространению идей института омбудсмена, его гуманизации, коррекции и улучшения. С другой стороны, крупные системы, подобные университету, имеют бесчисленное количество внутренних конфликтов. Омбудсмен в данной системе — это безопасный и беспроигрышный механизм борьбы с теми проблемами, которые порождаются сложным по своей структуре и зачастую не персонифицированным бюрократическим аппаратом. Среди первых такая служба была образована в государственном Вашингтонском университете в 1969 г. Назначение на должность университетского омбудсмена осуществляется по-разному. Например, в вышеупомянутом Вашингтонском университете он принимается на работу президентом университета после согласования с представителями студенчества, профессорско-преподавательского состава, сотрудников и утверждения кандидатуры исполнительным комитетом Сената университета. В отдельных университетах омбудсмен избирается совместным комитетом, состоящим из представителей студентов и преподавателей. Возможно также его избрание на собрании уполномоченных всех структурных подразделений университета. Во всех случаях, независимо от порядка назначения, избрания, в соответствии с национальными стандартами эта должность является хорошо оплачиваемой и занимается специалистом, разбирающимся в университетских делах и ориентированным на мирное урегулирование конфликтов. Главные направления деятельности университетского омбудсмена определяются внутренними актами. Так омбудсмен, руководствуясь в целом университетской политикой, действует как источник информации и помощи для всех членов коллектива университета независимо от того, связаны они с преподавательской деятельностью или нет; получает жалобы от студентов, профессоров, преподавателей, сотрудников на нарушения их прав со стороны администрации или отдельных лиц; передает жалобу на рассмотрение соответствующего должностного лица; проводит расследование обстоятельств дела по жалобе; оказывает содействие в поисках путей выхода из конфликтной ситуации; дает рекомендации президенту и соответствующим уполномоченным должностным лицам о необходимости принятия решений об изменении внутренних правил или устранении недостатков в деятельности администрации.

Работа  университетского омбудсмена предполагает также соблюдение двух основных принципов: не предпринимать никаких действий без согласия заявителя и не разглашать информацию, полученную от заявителя.

С учетом названных общих положений и  принципов университетский омбудсмен  действует самостоятельно и принимает  все решения по своему усмотрению. В компетенцию университетского омбудсмена входит урегулирование самых  разнообразных конфликтов и по субъектному  составу, и по характеру. Среди них  выделяются споры, разногласия, жалобы связанные с осуществлением преподавательской деятельности (нарушение академических процедур, недобросовестное проведение занятий, недоступность учебных материалов, необъективная оценка студентами уровня преподавания, несоответствие оценки уровню знаний студента и др.); связанные с обслуживанием студентов и обеспечением учебного процесса (составление расписания занятий и графика проведения экзаменационной сессии, выделение аудиторий, назначение консультаций, использование учебного оборудования и т. п.); возникающие из трудовых правонарушений (наложение дисциплинарных взысканий, дискриминация, переклассификация, надбавки к заработной плате, условия труда); возникающие из внутренних административных правонарушений (распределение должностных обязанностей, установление прав и управленческой политики, финансовая помощь, злоупотребление должностными полномочиями); связанные с оскорблениями, унижениями личности и неуважительным отношением со стороны администрации, коллектива или отдельных лиц, а также с сексуальными домогательствами. Омбудсмен не уполномочен принимать, изменять или отклонять действующие нормы права, провозглашенную университетом политику или административные решения²².

По мнению американских исследователей, университеты стали идеальным местом для внедрения  института омбудсмена. С одной  стороны, профессора, научные работники  и студенты – это наиболее цивилизованная, прогрессивная часть общества, которая  служит распространению идей института  омбудсмена, его гуманизации, коррекции  и улучшения. С другой стороны, крупные  системы, подобные университету, имеют  бесчисленное количество внутренних конфликтов. Омбудсмен в данной системе —  это безопасный и беспроигрышный механизм борьбы с теми проблемами, которые порождаются сложным  по своей структуре и зачастую не персонифицированным бюрократическим  аппаратом²³. Таким образом, институт омбудсмена в США, в процессе внедрения в общественную жизнь и развития,  приобрел достаточно оригинальные формы в различных сферах жизни.

2.1 Права омбудсмена в США и  современные сферы деятельности

Специфика развития в США института омбудсмена, существование его различных видов, многообразие практики привели к необходимости унификации этого института, единообразного понимания его сущности. В 1999 г. две секции Американской ассоциации адвокатов – административного права и альтернативного урегулирования споров — образовали подкомитеты для разработки единых в национальном масштабе параметров деятельности омбудсмена. В результате их совместной работы предложен проект легального определения понятия “омбудсмен”. В соответствии с данным определением омбудсмен – это независимое, беспристрастное лицо, занимающее должность высокого уровня, которое уполномочено получать и конфиденциально рассматривать жалобы и заявления, связанные с нарушениями прав или совершением неправомерных действий администрацией, должностными или другими лицами. Руководствуясь полученными жалобами, заявлениями или собственной инициативой, омбудсмен расследует или изучает дело и принимает меры к урегулированию конкретных разногласий или дает рекомендации для решения более широких проблем. Омбудсмен не уполномочен принимать, изменять или отклонять действующие нормы права, провозглашенную обществом политику или административные решения²⁴. Это определение, с одной стороны, отражает особенности американского омбудсмена, с другой – основано на главных свойствах модели классического омбудсмена и демонстрирует ее универсальность и возможность модификации применительно к потребностям той или иной правовой системы.

В отличие  от многих других государств, где институт омбудсмена внедрялся с трудом, преодолевая  определенные политические, социальные, правовые барьеры, его становление  в США получило активную общественную поддержку, в том числе и со стороны юридического сообщества. Уже  в 1967 г., вышеупомянутая Американская ассоциация адвокатов в рамках секции административного права создает комитет омбудсмена и в 1971 г. принимает резолюцию о необходимости политики благоприятствования в развитии концепции омбудсмена как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. В резолюции, в частности, рекомендовалось, чтобы законы или постановления муниципальных органов, регулирующие статус омбудсмена, содержали такие обязательные положения как: 
о компетенции омбудсмена осуществлять контроль за деятельностью любых государственных органов, за исключением судов и их персонала, органов законодательной власти и их персонала, руководителя исполнительной власти и его персонала; о независимости омбудсмена от контроля со стороны любых органов, за исключением его ответственности перед законодательной властью; о назначении омбудсмена органом законодательной власти или органом исполнительной власти, но с дальнейшим утверждением большинством голосов (не менее 2/3) в законодательном органе; 
о назначении омбудсмена на длительный срок (не менее чем на пять лет) и невозможности его смещения в этот период, за исключением случаев, установленных большинством голосов (не менее 2/3) законодательного органа; о соответствии заработной платы омбудсмена уровню заработной платы руководителя соответствующего ранга; о компетенции омбудсмена по своему усмотрению назначать сотрудников своего офиса; о свободе омбудсмена проводить расследование в связи с принятием административного акта или совершением административного действия; о доступе омбудсмена к документации, которая ему необходима для проведения расследования; о свободе омбудсмена по своему усмотрению определять, по какой жалобе проводить расследование и какую информацию доводить до сведения общественности; о праве агентств, должностных лиц, чья деятельность расследуется омбудсменом, получить его рекомендации заранее до их опубликования с целью немедленного принятия мер по устранению нарушений; об иммунитете омбудсмена и его обслуживающего персонала от применения мер гражданско-правовой ответственности за действия, совершаемые в рамках предоставленных ему полномочий²⁵.

В американской литературе отмечается ряд общих  черт, которыми характеризуется внутренняя система урегулирования разногласий  с помощью омбудсмена. Служба омбудсмена: является официальной структурой, занимает свое определенное место и признается всеми членами организации, так как имеет сильную поддержку со стороны высшего менеджмента; 
служит источником информации для руководства о возникающих проблемах и конфликтах на всех уровнях организационного управления; 
предоставляет руководству фирмы необходимые доказательства для принятия мер по устранению недостатков и нарушений в работе; 
способствует распространению опыта мирового урегулирования конфликтов среди членов данной организации; способствует внедрению “антивозмездной” политики (чиновники не наказываются за изменение своих решений по доброй воле, работники не подвергаются гонениям за принесение жалоб); является доступной для любого члена организации, независимо от характера выполняемой работы или уровня занимаемой должности, и универсальной, так как пригодна для решения любого рода проблем; является альтернативной и не исключает возможности использования судебной формы или иных несудебных процедур урегулирования спора; обеспечивает урегулирования конфликта с помощью нейтрального третьего лица, имеющего право вхождения в структуры любого уровня и обладающего опытом ведения переговоров; 
гарантирует конфиденциальное урегулирование индивидуального конфликта.

Обращение к омбудсмену допускается на основании  письменного или устного заявления. Получение заявления не является безусловным основанием для возбуждения  расследования. Омбудсмен решает вопрос о необходимости проведения расследования  самостоятельно. 
При наличии достаточных оснований омбудсмен вступает во взаимодействие со службами или должностными лицами, в чьи полномочия входит разрешение проблемы, урегулирование разногласий, и на месте выявляет обстоятельства дела. При этом омбудсмен действует не как представитель лица, обращавшегося с жалобой, а как независимый посредник. 
В зависимости от ситуации омбудсмен может использовать различные приемы. Распространенным является метод так называемой “челночной” дипломатии, когда омбудсмен поочередно встречается с каждой стороной с целью выявления их истинных интересов и возможных уступок. Омбудсмен обязан не разглашать информацию, которая может причинить вред заявителю, и попытаться, если позволяют обстоятельства дела, урегулировать спор анонимно, то есть без указания имени обратившегося с жалобой. Ссылаться на имя конкретного лица омбудсмен может только с его согласия или если это требуется для разрешения конфликта. Данные положения особенно важны, когда стороны находятся в отношении власти и подчинения. Омбудсмен использует в качестве приема и традиционное посредничество, приглашая стороны на совместное заседание, содействуя им в ведении переговоров и достижении соглашения по спору. 
Осуществляя расследование, омбудсмен во всех случаях действует неформально, не ведется никаких записей (за исключением статистических данных) с целью сохранения независимости и конфиденциальности процедуры. По результатам проведенного расследования омбудсмен дает рекомендации по урегулированию спора обеим сторонам или лицу, ответственному за принятие решения в той или иной сфере деятельности, либо лоббирует определенное решение с целью изменения общей политики управления фирмой. Рекомендации омбудсмена также имеют неформальный характер, они не являются обязательными для исполнения. Омбудсмен не имеет полномочий на вынесение властных решений и обеспечение их принудительного исполнения²⁶. Необязательность рекомендаций омбудсмена – это неотъемлемое свойство процедур, отражающих сущность не только организационного, но и классического института омбудсмена. 
Омбудсмен может действовать только методом убеждения²⁷. Гарантированность исполнения его рекомендаций основана не на авторитете силы, а на силе авторитета личности омбудсмена, на его независимости, объективности и беспристрастности. Само введение должности внутреннего омбудсмена можно рассматривать как косвенное признание моральной обязанности подчиняться его рекомендациям. 
Функции омбудсмена ограничиваются рамками индивидуального конфликта только в его определенной стадии, как правило, первоначальной. (В этом еще одно преимущество этого механизма, который позволяет остановить разрастание противоречий, еще не дошедших до антагонизма.) В случае же безуспешности раннего урегулирования спора и передачи его на рассмотрение суда или иных несудебных форм полномочия омбудсмена в отношении данного конфликта прекращают свое действие. Омбудсмен не вправе участвовать ни в каких последующих процедурах. Он не может быть привлечен в качестве свидетеля ни на стороне организации, ни на стороне заявителя для дачи показаний в суде по обстоятельствам, ставшим ему известными в связи с проводившимся расследованием. В этом важная гарантия его независимости.

Опыт  американского омбудсмена показывает, что данный институт может использоваться не только как демократическая форма  несудебного контроля за деятельностью  правительственных и иных организаций, но и как альтернативное средство урегулирования конфликтов, способствующее профилактике правовых конфликтов, сокращению количества обращений в суды, а также решению многих не правовых внутрикорпоративных проблем: организационных, технических, социальных, психологических.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Человек и власть, природа их взаимоотношений  по поводу реализации ими своих прав и выполнения обязанностей уже долгое время является предметом споров и обсуждений на различных уровнях. Институт омбудсмена имеет многолетнюю  историю. Данный институт имеется в  активе 100 зарубежных государств. При  этом задачи и цели формирования такого института и его функционирования являются едиными - охрана прав граждан.  

 Защита  и обеспечение основных прав  и свобод человека и гражданина, создание надлежащих условий  для их реализации основополагающая  задача каждого современного  государства, претендующего называться  правовым. Демократия, десятилетиями  развиваемая и совершенствуемая  на Западе, не случайно создала  институт омбудсмена, задачей которого  и является защита прав человека  в его взаимоотношениях с публичной  властью. И, как показала практика  существования данного института,  это позволило восполнить отсутствующее  звено в отношениях между государственными  институтами и населением, способствовало  развитию правосознания граждан  и должностных лиц. 

Опыт  США в вопросе учреждения и  функционирования института омбудсмена,  интересен, крайне важен и практически  значим для нашей страны.  Несмотря на местные объективные различия в формировании и функционировании института омбудсмена, созданный по образцу скандинавской модели, он получил название классического, т. е. относящегося к сфере публично - правового регулирования. 
Заимствовав эту модель, США пошли по пути ее дальнейшего развития и дифференциации.  Именно в США институт омбудсмена действует во всем многообразии моделей и форм. Рассмотренный в работе опыт развития института омбудсмена в Соединенных Штатах Америки, позволяет сделать вывод о высокой адаптивности этого института к конкретным социально - политическим условиям.

Американское  законодательство в области прав человека, в отношении механизмов действия института омбудсмена, четко  регламентировано, структурировано, достаточно единообразно, что позволяет этому  важному общественному институту  функционировать эффективно и качественно, оперативно решать стоящие перед  ним задачи, что, в свою очередь, способствует дальнейшему становлению и развитию гражданского общества в этой стране.