Институт омбудсмена в США

В настоящее время в большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен – дитя парламента¹³. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей, избранных народом) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но могущие попираться исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Как показывает мировой опыт, именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт  омбудсмена в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов¹⁴.

Широкие надзорные функции за деятельностью  аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и признание общественностью.

Это связано  со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими  эффективность его деятельности. Такими как, независимое положение в системе государственных органов; несменяемость в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; право законодательной инициативы; открытость и доступность для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствие формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатность оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц.

По мнению некоторых зарубежных исследователей создание и деятельность института омбудсмена открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.

Таким образом, институт омбудсмена, получивший во второй половине XX века достаточно широкое распространение, доказывает свою эффективность и обретает прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира.

1.3. Задачи и цели  введения института омбудсмена

Процесс постепенного распространения омбудсмена по всему миру свидетельствует об отнесении его к числу общечеловеческих правовых ценностей, о его приемлемости в различных системах и способности  к трансформации в соответствии с национальными особенностями  того или иного государства¹⁵. Функции национальных институтов омбудсмена кроме рассмотрения жалоб и обращений граждан, как правило, включают в себя взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления, мониторинг ситуации с соблюдением прав и свобод человека, анализ внутреннего законодательства в целях выявления его несоответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам страны в области прав человека, правовое просвещение граждан по вопросам прав человека, форм и методов их защиты. В последнее время омбудсмены все больше и больше вовлекаются в широкий круг информационно-просветительской деятельности. Они все чаще берут на себя обязанности формировать культуру прав человека, в частности путем просветительской деятельности и разработки информационных программ образования и просвещения в этой области.

Однако, если заглянуть в историю развития института омбудсмена в мире станет очевидно, что исходно его главной  целью была вовсе не защита прав человека, о которой Карл XII вряд ли думал вообще, а повышение эффективности деятельности исполнительной власти. Жалоба же жителей являлась индикатором того, что либо чиновник не выполнял существующих законов или норм, либо сами эти законы и нормы уже устарели, и их надо изменять. Быстрое распространение этого института в последней четверти XX в. связано скорее всего с тем, что усложнение функций государственного аппарата в условиях социально ориентированного государства с неизбежностью выявило проблему эффективного контроля деятельности чиновников исполнительной власти. С другой стороны, именно во второй половине XX в., после ужасов второй мировой войны человечество осознало важность соблюдения прав человека, как понятия, лежащего в основе самого права, получила дальнейшее развитие концепция естественных прав человека, и государства стали осознавать, что соблюдение прав человека являются их важнейшей задачей.

Начавшееся в середине 70-х годов XX в. крушение авторитарных режимов и перехода к демократии выявила также важную роль института омбудсмена в повороте структур исполнительной власти от обслуживания интересов вождей и правящей верхушки к работе для блага большинства населения. Иначе говоря, начинался процесс превращения государственных служащих в публичную власть, осознающую свою прямую зависимость от власть имущих, а от рядовым налогоплательщиков и избирателей. При этом должны радикально стали меняться многие принципы и технологии деятельности власти, например, из засекреченной, сакральной и скрытой от посторонних она должна была стать открытой и прозрачной.

Институт омбудсмена оказался важным механизмом, способствующим этим изменениям. С одной стороны, это был важный институт вневедомственного государственного контроля, с другой стороны, он помогал решению проблем простых граждан. И само его наличие в системе властных институтов свидетельствует о желательном направлении эволюции государственного аппарата. Не случайно, что именно в постфранкистской Испании институт омбудсмена получил название защитника народа, которое быстро распространилось затем на всю Латинскую Америку¹⁶.

Важной  функцией института омбудсмена, особенно в бывших авторитарных странах, стала также функция, которую можно условно назвать мостом между обществом и властью, функция посредника, восстанавливающего взаимосвязь социальной системы, устраняя разрывы между простым человеком и государством. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмена во Франции – институт Медиатора или посредника. Институт омбудсмена, так же, берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, в условиях все усложняющейся, и все более дорогой судебной власти. Таким образом, деятельность омбудсмена приближается по своей сути к функциям восстановительного правосудия, к функции «восстановления мира в обществе». Быстрое распространение института омбудсмена в конце XX века можно объяснить двумя причинами.

Во-первых, это то, что в глазах общества он представляет собой легко достигаемый ресурс власти, близкий к обычному жителю; он обладает быстротой рассмотрения и реагирования; важной чертой института омбудсмена является также большее доверие, «кредитоспособность» со стороны простых жителей; институт омбудсмена исправляет дисбаланс между гражданами и правительством; наконец, он усиливает ответственность чиновников.

Во-вторых, он обладает привлекательными чертами и в глазах публичной власти, так как обеспечивает доступность института, повышает привлекательность самой власти; институт омбудсмана не несет в себе угрозы насилия для власти и не связан с партиями, т.е. не является потенциальным конкурентом; он достаточно экономичен (по оценкам некоторых исследователей, его стоимость для государства составляет 1/10 от стоимости суда);  институт омбудсмена является важным инструментом предупреждения коррупции; он способен дать новый взгляд на ту или иную проблему; наконец, он является механизмом контроля парламента за деятельностью исполнительной власти, особенно ее среднего и нижнего уровня.

Итак, к основным целям и задачам введения института омбудсмена можно отнести:

– содействие более эффективной работе власти;

– содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав; 

– реализация функции посредника, моста между обществом и властью;

– реализация функции внесудебного расследования.

Кроме этого, на современном этапе общемирового развития приоритетными целями института омбудсмена, являются:

- мониторинг  соблюдения и предотвращение  нарушений конституционных, демократических  прав и свобод человека, содействие  их восстановлению;

- совершенствование  эффективности контроля и защиты прав и свобод человека;

- содействие  приведению законодательств о  правах и свободах человека  и гражданина в соответствие  с международными стандартами;

- улучшение  и дальнейшее развитие международного  и регионального сотрудничества  в области защиты прав и  свобод человека и гражданина;

- предупреждение  любых форм дискриминации по  реализации человеком своих прав и свобод;

- активизация  контроля по соблюдению политико-гражданских,  социально-экономических и культурных  прав и свобод граждан;

- усиление  контроля и мониторинг за соблюдением  законов о правах и свободах  детей и молодежи;

- контроль  за соблюдением прав лиц, находящихся  в местах лишения свободы и  изоляторах временного содержания;

- обеспечением  прав беженцев, уважением прав  инвалидов, пенсионеров и других  уязвимых слоев населения;

- предотвращение  проявлений всех форм насилия  в отношении прав и свобод  лиц, находящихся в психиатрических  учреждениях;

- оказание  правовой помощи трудовым мигрантам,  защита их прав и законных интересов;

- создание  постоянно действующих, общественных, коллегиальных органов из представителей  гражданского общества, исполнительной и законодательной ветвей власти¹⁷;

Таким образом, говоря о реализации права человека на защиту его прав, нужно осознавать, что успешность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих полноценную деятельность института омбудсмена, не только от понимания тех целей и задач института омбудсмена, о которых говорилось выше, но и от понимания личностью своих прав и свобод, от способности личности грамотно пользоваться этими правами и свободами.

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА  ОМБУДСМЕНА

 2.1. Специфика института омбудсмена в США

Среди альтернативных процедур урегулирования общественных отношений в американской правовой системе выделяется институт омбудсмена. Заимствовав европейскую (скандинавскую) модель такого института, которая сейчас считается классической моделью, США пошли по пути ее дальнейшего развития и дифференциации. В отличие от многих других государств, где институт омбудсмена внедрялся с трудом, преодолевая определенные политические, социальные, правовые барьеры, его становление в США получило активную общественную поддержку, в том числе и со стороны юридического сообщества. Уже в 1967 г. Американская ассоциация адвокатов в рамках секции административного права создала комитет омбудсмена и в 1971 г. приняла резолюцию о необходимости политики благоприятствования в развитии концепции омбудсмена как на федеральном уровне, так и на уровне штатов.

Для обеспечения  взаимодействия между разрастающимися по всей стране офисами омбудсменов классического типа, обмена опытом, в образовательных и научных целях в 1977 г. образуется Американская ассоциация омбудсменов. Ею были разработаны стандарты деятельности классического омбудсмена, в соответствии с которыми омбудсмен представляет собой должность или службу, учреждаемую на основании конституции, с назначением на нее парламентом или законодательным органом независимого лица, уполномоченного на рассмотрение жалоб граждан в отношении правительственных агентств или должностных лиц, на проведение расследования, опубликование его результатов и на дачу рекомендаций по устранению нарушений¹⁸.

По мере внедрения, модель классического омбудсмена в США сопровождалось его постепенной трансформацией. Практика показала, что стремление к “гуманизации административной системы” посредством омбудсмена не принесло в этой стране ожидаемых результатов. Стали появляться службы, которые в теории получили название квазиомбудсменов, которые в определенной степени сохраняют сходство с классическим омбудсменом, но в то же время имеют свои особенности. Наиболее близок к классическому типу исполнительный омбудсмен, о котором говорилось выше. Данная должность не требует конституционного учреждения, она вводится на основании закона или постановления муниципального органа, но назначение на нее осуществляется не законодательным, а исполнительным органом власти. Соответственно, в отличие от классического исполнительный омбудсмен характеризуется меньшей степенью независимости от административного аппарата. В его полномочия входит наблюдение за деятельностью администрации в целом на уровне штата, округа или города либо за отдельными сторонами ее деятельности: исправительными учреждениями, здравоохранением, образованием, бизнесом и т. п.

Помимо публично-правовых отношений институт омбудсмена постепенно распространяется в сфере частного правового регулирования. Его разновидностью, получившей особенно широкое развитие в последнее время, являются так называемые корпоративные или организационные омбудсмены, которые создаются в различных учреждениях, корпорациях. Они представляют собой внутреннее структурное подразделение, устанавливаемое с целью урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности между работодателем и работниками, между управленческим персоналом и подчиненными, между работниками. Данные службы в отличие от классической модели независимого омбудсмена являются частью административного аппарата. Но в то же время они находятся вне обычной иерархии, образуют самостоятельные независимые отделы по рассмотрению жалоб и подотчетны только высшему руководству компании¹⁹.

Корпоративный омбудсмен является постоянно действующей  службой, куда заинтересованные лица обращаются по мере необходимости. При этом не требуется взаимного соглашения спорящих сторон. Омбудсмен признается незаинтересованным, нейтральным лицом, но за свою работу он получает заработную плату, тогда как иные лица, участвующие в урегулировании спора (например, арбитр или посредник), получают гонорар или служат на безвозмездной основе.

Особенностью  деятельности корпоративного омбудсмена является то, что он должен соблюдать  определенный баланс между независимостью и сотрудничеством, учитывать интересы обеих сторон и, соответственно, знать  суть и не только характер индивидуального  конфликта, но и хорошо представлять себе специфику и динамику данных организационных управленческих структур. Таким образом, омбудсмен в фирме  функционирует как профессионал в урегулировании конфликтов и как  специалист по организационному управлению²⁰. Преимущества такого трансформированного института омбудсмена состоят в том, что он представляет собой некоторый компромиссный вариант, соответствующий интересам как корпорации в целом, так и ее сотрудников. Данный механизм приводится в действие бесплатно, действует быстро и неформально. Посещение офиса омбудсмена допускается в рабочее время и не рассматривается как нарушение трудовой дисциплины. На практике корпоративный омбудсмен учреждается в двух основных видах: для урегулирования внутренних конфликтов с участием работников и управленческого персонала данной организации и для урегулирования внешних споров, возникающих с участием потребителей (покупателей или клиентов).