Опека и попечительство: гражданско-правовой аспект

В настоящем законодательстве закреплен новый правовой институт особой формы попечительства – патронаж над дееспособными гражданами. Ранее по нормам действующего брачно-семейного законодательства над дееспособными совершеннолетними гражданами устанавливалось попечительство (с определенными ограничениями). Такой подход не в полной мере соответствовал правовой природе попечительства и защите имущественных прав полностью дееспособных граждан, хотя и нуждающихся в помощи.

Под патронажем следует понимать регулярное (постоянное) оказание помощи в осуществлении прав, их защите и исполнении обязанностей совершеннолетнему дееспособному гражданину, нуждающемуся в такой помощи по состоянию своего здоровья: тяжелая болезнь, физические недостатки, преклонный возраст9. Наличие у гражданина, нуждающегося в помощи, детей или других родственников, обязанных по закону оказывать ему поддержку и материальную помощь, не является препятствием для установления патронажа. Патронаж над совершеннолетним дееспособным гражданином прекращается: по требованию самого гражданина, находящегося под патронажем (независимо от мотивов этого требования).

Цели установления опеки и попечительства исключают выплату опекуну (попечителю) вознаграждения за исполнение своих обязанностей. Тем самым практически исключается использование в корыстных целях. Оплата такой деятельности может быть установлена только законом10. На содержание ребенка опекуну ежемесячно выплачиваются специальные средства в соответствии с Положением о выплате денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденные приказом Министерства образования РФ от 16 февраля 1993 г. №50. При этом размеры выплачиваемых на детей алиментов, пенсий, пособий не учитываются. Выплата производится до достижения подопечным 16 лет (учащимся – 18 лет). Опекун должен организовать разумное расходование этих средств в интересах ребенка.

Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, устанавливающие опеку и попечительство:

-органы здравоохранения (над недееспособными и ограниченно дееспособными);

-органы образования (над несовершеннолетними);

-органы социального обеспечения (над дееспособными лицами с физическими отклонениями)11.

Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность на основании устава муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. В уставе муниципального образования, других документов, регламентирующих работу органов опеки и попечительства, обязательно отражены основные задачи и функции органа опеки и попечительства, круг вопросов, решение которых относится к его компетенции, закреплены полномочия, права и обязанности главы муниципального образования или его заместителя как руководителя органов опеки и попечительства, сотрудников соответствующего отдела, на которых возложено выполнение работы по опеке и попечительству над детьми.

Орган опеки и попечительства подбирает лиц, которых можно назначить опекуном (попечителем), осуществляет надзор за деятельностью опекунов и попечителей, в необходимых случаях оказывает им помощь и содействие, рассматривает жалобы на неправильные действия опекунов и попечителей, принимает соответствующие, меры в случае обнаружения обстоятельств, отрицательно влияющих на подопечного, и т.д. Таким образом, через органы опеки и попечительства осуществляется забота государства о гражданах, не обладающих дееспособностью либо обладающих частичной, неполной дееспособностью.

Суд обязан в течение трех дней со времени вступления в законную силу решения о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности сообщить об этом органу опеки и попечительства по месту жительства такого гражданина для установления над ним опеки или попечительства12.

До назначения опекуна или попечителя (или помещения лица, нуждающегося в опеке (попечительстве) в соответствующее учреждение), а в отношении несовершеннолетних – до устройства на воспитание в иных формах (усыновление, приемная семья) обязанности опекунов (попечителей) выполняют органы опеки и попечительства. Назначить опекуна (попечителя) возможно и после помещения лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве), в лечебные, воспитательные учреждения, учреждения социальной защиты населения.

Положительно зарекомендовала себя практика создания при органах опеки и попечительства комиссий по защите прав детей, в состав которых рекомендуется включать заместителя главы муниципального образования по социальным вопросам для рассмотрения таких сложных или спорных вопросов по опеке и попечительству над детьми, как дача разрешений на сделки с жилыми помещениями и иным имуществом, споры о воспитании детей, осуществление родителем своих прав при раздельном проживании родителей и т.д.

В настоящее время действует Федеральный закон от 24.07.98 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», в соответствии с которым органы местного самоуправления имеют возможность принимать превентивные меры в отношении детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что, в свою очередь, сможет оказать влияние на снижение числа детей, оставшихся без родительского попечения.

Сложностью в работе органов опеки и попечительства является отсутствие в городах структуры, которая не только координировала бы, но и контролировала работу районных органов, решала бы вопросы опеки и попечительства на уровне субъекта Федерации. Необходимо определить какие полномочия опеки и попечительства решаются на уровне районной, а какие – на уровне городской администрации и какой именно структурой. Это будет способствовать единообразному пониманию и применения действующего законодательства в области опеки и попечительства несовершеннолетних13.

В соответствии со статьями ГК РФ, статьями СК РФ необходимо тщательно проводить работу по сбору и обработке информации о детях, оставшихся без родительского попечения, учитывать нормы Семейного кодекса РФ и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

При решении вопроса, о форме устройства ребенка, оставшегося без родительского попечения, необходимо, прежде всего, принимать меры к его передаче на воспитание не в учреждение, а в семью.

2. Опека и попечительство как  система правоотношений

2.1 Субъекты правоотношений, возникающих из установления опеки и попечительства

С одной стороны, в договоре об опеке (попечительстве) участвует публичный субъект (муниципальное образование), от имени которого выступает его орган, наделенный соответствующими полномочиями.

Органы государства или муниципальных образований самостоятельно в гражданско-правовых отношениях не участвуют, они могут лишь в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени государственных или муниципальных образований приобретать и осуществлять права и обязанности14. Самостоятельное участие органа опеки и попечительства в гражданских правоотношениях допустимо лишь при осуществлении им хозяйственных функций, направленных на обеспечение деятельности соответствующего властного аппарата. Однако в этих немногочисленных случаях он может выступать в гражданском обороте только в качестве юридического лица - учреждения, созданного на праве оперативного управления имуществом.

Правоотношение, возникающее из договора об опеке (попечительстве), имеет своей целью устройство лица, нуждающегося в социальной заботе. Такая задача ни в коем случае не относится к внутрихозяйственным, более того, имеет общефедеральный масштаб. Следовательно, при заключении договора орган опеки и попечительства лишь формирует и выражает волю публичного субъекта, муниципального образования. Такой подход к определению стороны правоотношения опеки (попечительства) должен найти закрепление в законодательстве. В п. 1 ст. 34 ГК РФ необходимо прямо указать, что органы опеки и попечительства, выполняя возложенные на них функции, действуют от имени соответствующего муниципального образования. Это поможет в том числе верно установить субъекта ответственности, в частности, за неисполнение обязательств муниципального образования по возмещению опекуну (попечителю) понесенных им расходов или по уплате ему предусмотренного договором вознаграждения15.

При правильном подходе к определению субъекта правоотношения устраняется одна из острых проблем современной судебной практики - вопрос о том, кто является ответчиком в деле о взыскании денег с органа опеки и попечительства и каким образом должно быть исполнено судебное решение. В этой работе уже говорилось о проблеме выплат "опекунских" пособий. В сущности, эти деньги представляют собой суммы расходов, которые несет опекун или попечитель ребенка, исполняя свои обязанности. В судебной практике сложилось убеждение в том, что ответчиком по делу о взыскании таких сумм может быть признан лишь тот орган опеки и попечительства, который обладает статусом юридического лица. Это не совсем так, поскольку ответчиком должен быть признан соответствующий публичный субъект (муниципальное образование), а исполнение судебного решения должно осуществляться за счет нераспределенной части его имущества, казны.

На стороне опекуна (попечителя) выступает специальный субъект физическое лицо (или несколько лиц). При этом возможность стать опекуном (попечителем) принадлежит не каждому гражданину и зависит от соответствия характеристики личности требованиям закона (ст. 35 ГК РФ и ст. 146 СК РФ). Так, не может быть опекуном лицо, лишенное родительских прав. Само по себе лишение родительских прав представляет собой ограничение его гражданской правоспособности, произведенное с соблюдением правила п. 1 ст. 22 ГК РФ. В то же время следует считать, что лицо, восстановленное в родительских правах, имеет право быть опекуном или попечителем.

Отказ в заключение договора об опеке (попечительстве) возможен и по причине недостатков нравственных и иных личных качеств заявителя, в том числе при установлении опеки (попечительства) над детьми - по причине наличия определенного заболевания. Такие недостатки не относятся к числу обстоятельств, являющихся основанием для ограничения в соответствии с законом правоспособности физического лица. Из этого следует, что в силу закона орган опеки и попечительства вправе отказать заявителю в назначении его опекуном или попечителем по причине наличия информации, ставящей под сомнение его личные качества.

В то же время при соблюдении всех указанных в законе условий отказ от заключения договора с лицом, предложившим свою кандидатуру для исполнения обязанностей опекуна (попечителя) над конкретным подопечным, для муниципального образования невозможен. Такой отказ может быть обоснован только интересами подопечного, в частности, необходимостью устройства лица в иной предусмотренной законом форме.

Закон должен допускать присутствие нескольких лиц на стороне опекуна (попечителя), что в настоящее время возможно лишь при установлении такого вида опеки, как приемная семья. Действующие положения ГК РФ не позволяют сделать вывод о допустимости наличия двух и более опекунов (попечителей) одного подопечного. Введение такого правила, во-первых, позволит урегулировать правовой статус приемных и патронатных воспитателей ("родителей") в рамках правового статуса опекунов и попечителей. Во-вторых, наличие одновременно нескольких опекунов при условии их солидарной ответственности позволит во многих случаях повысить эффективность осуществления опеки.

Единственным исключением должно стать, на наш взгляд, следующее. Если по условиям установления опеки (попечительства) подопечное лицо будет проживать вместе с опекунами (попечителями), то последними могут быть только лица, состоящие в зарегистрированном браке, или родственники. Это требование продиктовано соображениями морали. При наличии у подопечного нескольких опекунов (попечителей) юридические действия, входящие в круг их обязанностей, должны совершаться одновременно всеми опекунами (попечителями), что не исключает иного порядка, который может быть установлен договором об опеке (попечительстве).

То обстоятельство, что подопечный не обладает в полном объеме дееспособностью и не осознает своих интересов, предопределяет и структуру обязательства опеки (попечительства). Это обязательство из договора в пользу третьего лица - подопечного16. Об этом свидетельствует то, что подопечный противостоит опекуну (попечителю) в качестве кредитора и в соответствии с договором (в заключении которого не участвует) имеет права, среди которых право требовать от опекуна (попечителя) возмещения убытков, причиненных ненадлежащим исполнением им своих обязанностей17. Такое право реализуется, как правило, при прекращении опеки (попечительства) по вине опекуна (попечителя) и осуществляется посредством действий органа опеки и попечительства, временно исполняющего функции представительства, или нового представителя подопечного. Таким образом, соглашение об установлении опеки (попечительства) имеет много сходства с правовой конструкцией доверительного управления имуществом.

Однако специфика данного договора заключается в том, что в его отношении исключается применение п. 2-4 ст. 430 ГК РФ. Это особый вид договоров в пользу третьего лица, в котором воля самого третьего лица (если только она может быть выражена) имеет значение при заключении, а также при расторжении договора. Как указано в законе (п. 3 ст. 35 ГК РФ, п. 2 ст. 146 СК РФ, п. 3 ст. 154 СК РФ), желание подопечного, во-первых, учитывается при выборе для него опекуна (попечителя). Во-вторых, подопечный всегда вправе известить орган опеки и попечительства о нарушении его интересов или неисполнении опекуном (попечителем) своих обязанностей, о невозможности дальнейшего продолжения опеки или попечительства в силу разных причин. Такое волеизъявление подопечного в зависимости степени нарушения его интересов действиями или бездействием опекуна (попечителя) может являться основанием для расторжения в одностороннем порядке договора об опеке (попечительстве).

Иными словами, возникновение данных правоотношений обусловлено тем, что подопечный испытывает потребность в получении специфической услуги по осуществлению опеки (попечительства) над ним. В силу возраста или недостатков его психической деятельности, отсутствия в достаточном объеме дееспособности и понимания своих интересов подопечный не в состоянии самостоятельно удовлетворить свою потребность в получении такой услуги. Поэтому договор в его пользу заключает публичный субъект, который обязан это сделать, а также обязан в дальнейшем контролировать осуществление опеки в силу возложенных на него законом обязанностей по организации социальной заботы.

З.Е. и З.И., оставшиеся без попечения родителей и которым в марте 2010 г. исполнилось 18 лет, обратились в суд с иском к Министерству финансов Челябинской области, Министерству финансов Российской Федерации, Финансовому департаменту администрации г. Челябинска, правительству Челябинской области о взыскании недополученных сумм на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря с учетом индексации, исходя из фактических цен, сложившихся по Челябинской области.