Особенности гражданской правоспособности публичных образований

 1 ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

 1.1 Правовое положение Российской Федерации и субъектов РФ как лиц и как носителей власти

  Российская Федерация и субъекты РФ (далее государство), как и другие субъекты гражданского права, могут участвовать в гражданско-правовых отношениях. И в этом смысле они обладают правоспособностью. Однако их правоспособность обладает рядом особенностей, связанных с тем, что они являются также и главными субъектами публичного права, носителями власти. Эти особенности концентрированно выражают свойство суверенности, присущее Российской Федерации и субъектам РФ.

Российская  Федерация и ее субъекты осуществляют власть. Но функция властвования свойственна и другим субъектам. Однако среди них государство выделяется как единственная власть, обладающая суверенитетом. На определенной территории повеления государства преобладают над всеми иными властными велениями. Это преобладание воплощается в его независимости  от кого бы то ни было и составляет главный признак его суверенитета.

Суверенитет имеет как внутреннее, так и  внешнее проявление. Никто не может  вмешиваться во внутренние их дела, если только иное не вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет проявляется как независимость данного государства  и ее субъектов от других государств и иных субъектов международного права¹.

Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно:

- государство  само принимает законы, которыми  должны руководствоваться все  остальные субъекты гражданского  права; 

-   государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны;

- государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения.

Перечисленные свойства выражают далеко не все особенности  государства как участника гражданско-правовых отношений. Однако даже то, что названо, позволяет говорить об особом его положении в гражданском праве.

Это особое положение отражает две противоположные  тенденции. С одной стороны, необходимость  уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими  властными полномочиями, а с другой - использование этих полномочий для  направления хозяйственного развития в определенное русло. Первая тенденция  отражена в ГК в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК государство  участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами началах². Иными словами, оно заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частно-правовых отношениях.

Вместе с тем, участвуя в имущественных (частно-правовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не может использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.

Поэтому государство и  другие публично-правовые образования  в гражданско-правовых отношениях выступают  на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК)³. Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности.

Государство как лицо. В этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и частного права. При этом для современного право-понимания характерно отрицание заимствования частно-правовых конструкций для характеристики публично-правовых феноменов и наоборот. То, что государство является субъектом публично-правовых отношений, особых сомнений не вызывает. В данных отношениях оно действует не как частно-правовой субъект, и потому нельзя заимствовать какие-либо гражданско-правовые характеристики для описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений государство выступает как носитель публичной власти.

В отношениях, регулируемых частным правом, государство  не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим  принципам гражданского права. И тем не менее, властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве.

Следуя  этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности  государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному  пути, распространяя на государство  нормы, которые определяют участие  юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.

В качестве субъектов гражданского права государство  и иные публично-правовые образования  обладают гражданской правоспособностью. Правоспособность государства не может быть тождественна правоспособности различных физических и юридических лиц. В чем-то она шире, а в чем-то - уже. Ряд возможностей может принадлежать только государству, например, приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно называется государственной монополией. Например, устанавливается государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 13 ФЗ РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»)⁴. В то же время некоторые возможности, например, передавать имущество по наследству, заключать отдельные виды договоров (договор коммерческой концессии и др.), иметь свое имя, ему недоступны.

Государство участвует в гражданском обороте  не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти  цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако, она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Поэтому правоспособность государства можно назвать целевой - она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д⁵. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ)⁶.

Таким образом, государство является особым субъектом  гражданского права, хотя и выступает  на равных началах с остальными его  участниками. Эта особенность выражается в обладании суверенитетом, которая  воплощается в его независимости  от кого бы то ни было, и целевой правоспособностью.

1.2 Муниципальные образования  как субъекты гражданского права

Местное самоуправление - это территория, определенная границами и проживанием  населения, на которой реализуются  функции жизнеобеспечения самим  населением с помощью избранных  ими органов⁷.

Решая задачи территории, обеспечения  местного населения всем необходимым  для жизнеобеспечения, органы местного самоуправления вступают в различного рода гражданские правоотношения. Такую деятельность органов местного самоуправления необходимо обозначить как хозяйственную. 
 Новое российское законодательство рассматривает хозяйственную деятельность органов местного самоуправления как деятельность по производству товаров, оказанию услуг, выполнению работ. То же содержание характерно для любой хозяйственной деятельности. Однако хозяйственная деятельность органов местного самоуправления отличается рядом признаков, что позволяет говорить о хозяйственной деятельности как более широком понятии, чем предпринимательская.

Среди этих признаков в первую очередь  необходимо заметить то, что не все  муниципальные органы, учреждения, организации могут заниматься хозяйственной  деятельностью, а непосредственно  те, которым предписано это делать по уставу муниципального образования.  
  Также необходимо выделить, прежде всего, цель хозяйственной деятельности - направленность на извлечение прибыли. 
  В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

К сожалению, до сих пор гражданское  законодательство хозяйственную деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с хозяйственной  деятельностью физических и юридических  лиц. Поэтому правильное определение  хозяйственной деятельности муниципальных  организаций имеет важное практическое значение. 
В соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) муниципалитеты, как публичные образования, приобретают гражданские права и обязанности в соответствии с гражданским законодательством и именуются субъектами таких правоотношений. В то же время ГК РФ не определил в ст. 125 порядок участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а передал эти права органам местного самоуправления, которые могут выступать от имени муниципальных образований, в связи с чем возникают некоторые проблемы в правоспособности быть участником гражданских правоотношений. 
 Муниципальные организации могут выступать самостоятельно в договорных отношениях, если они обладают обособленным имуществом, не входящим в муниципальную собственность, а также муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. В другом случае, только по поручению собственника муниципального имущества, собственником муниципального имущества в соответствии с гражданским законодательством являются муниципальные образования.

Гражданская правоспособность муниципального образования и его муниципальных  организаций наступает в соответствии со ст. ст. 49, 51 ГК РФ, так же как и  правоспособность юридического лица.

 Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»)⁸. По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно⁹.

Из выше сказанного следует, что  муниципальные образования исходя из своей обеспечительной функции, могут вступать в различные гражданско-правовые отношения. И такая их деятельность называется хозяйственной. Однако, их хозяйственная деятельность во многом ограничена, в отличие от деятельности других участников гражданского права.

   2 ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ ПО РОССИИЙСКОМУ ПРАВУ

2.1   Непосредственное и опосредованное участие публичных образований в гражданском обороте

В соответствии со ст. 125 ГК РФ гражданские права и обязанности  от имени публично-правовых образований  осуществляют (исполняют) органы государственной  власти либо соответствующие органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. По специальному поручению от имени указанных  субъектов могут выступать также  граждане и юридические лица в  случае и в порядке, предусмотренных  законами, указами Президента РФ и  постановлениями Правительства  РФ, нормативными актами субъектов  РФ и муниципальных образований.

 Приватизация, управление и распоряжение иным государственным имуществом (прежде всего недвижимым) и земельными ресурсами России, в том числе закрепление имущества за создаваемыми Российской Федерацией унитарными предприятиями и публичными учреждениями, осуществляются Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество) и его территориальными органами).