Особенности гражданской правоспособности публичных образований

 

Публичные образования выступают участниками  сделок всякий раз, когда они совершаются  уполномоченными лицами от их имени. При этом публичным образованиям доступна любая сделка, за исключением  тех, которые рассчитаны исключительно  на физических и юридических лиц.

Публично-правовые образования принимают широкое  участие в отношениях приватизации, а также в отношениях противоположной направленности — реквизиции, конфискации и национализации — обращению в публичную собственность имущества частных лиц (ст. 242, 243, 306 ГК РФ).

Публично-правовые образования могут стать субъектами наследственных правоотношений - приобрести право на имущество, составляющее наследственную массу (п. 2 ст. 1116, ст. 1151, п. 1 ст. 1162 ГК РФ).

В случаях, предусмотренных федеральными законами, Российская Федерация может принимать  участие в исключительных гражданских правоотношениях — авторских, патентных и иных.

Публичные образования участвуют в обязательственных правоотношениях, как правило, вытекающих из договоров, например, в обязательствах по поставке продукции для федеральных государственных нужд. Кроме того, они выступают заказчиками подрядных работ для государственных нужд, научно-исследовательских, oпытно- конструкторских и технологических работ, возмездного оказания услуг.

Публично-правовые образования могут осуществлять внутренние и внешние государственные займы, в частности, путем выпуска государственных ценных бумаг.

Государственные и муниципальные образования  участвуют и во внедоговорных обязательствах, в частности, по возмещению вреда, причиненного соответственно государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами (ст. 1069 ГК РФ).

Публично-правовые образования могут участвовать  в корпоративных отношениях путем приобретения долей участия (акций) в уставном капитале хозяйственных обществ. Как правило, публично-правовые образования приобретают доли участия (акции) не на вторичном их рынке, а в ходе приватизации в порядке, установленном специальным законодательством. Другим способом приобретения права участия в делах и капиталах хозяйственных обществ является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в их уставные капиталы с целью оплаты дополнительных акций и увеличения уставных капиталов.

Таким образом, публичные образования  могут совершать различного рода сделки, кроме тех, которые рассчитаны на физических и юридических лиц. Перечень возможных сделок достаточно широк. Это сделки в наследственного права, интеллектуального права, обязательственного права и корпоративного.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ  ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

 

Как было уже отмечено, публичные образования  могут выступать в гражданском обороте от своего имени, а в установленных случаях - от имени собственника.

 В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, например приобретают на выделенные по смете средства вычислительную технику, субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц.

 По сделкам, связанным с имуществом Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, субъектом ответственности выступает собственник имущества - непосредственно представляемый, а не государственный орган.

 Согласно положениям ст. 126 ГК РФ Российская Федерация и ее субъекты в гражданско-правовых обязательствах с их участием должны отвечать только денежными средствами и иным имуществом, которые составляют казну РФ либо казну соответствующего субъекта РФ. Они не несут ответственность за нарушение обязательств созданными ими юридическими лицами, кроме случаев, предусмотренных законом.

 В свою очередь, юридические лица не отвечают по обязательствам их учредителей.

 Государственные органы, наделенные правами юридических лиц, принимают участие в гражданском обороте как от своего имени, так и от имени государства.

 В первом случае государственный орган несет ответственность закрепленным за ним имуществом. Во втором случае государственный орган представляет государство. Ответственность несет не государственный орган, а государство.

 В разъяснении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» отмечается, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, ответчиком по таким делам признаваться должны Российская Федерация либо субъект Российской Федерации или имущественное образование в лице соответствующего финансового либо иного управомоченного органа (п. 12)²⁴.

 В этом случае, что не указывается в Постановлении Пленумов, иск будет удовлетворен за счет денежных средств бюджета Российской Федерации или ее субъекта, при отсутствии денежных средств - за счет имущества, составляющего соответствующую казну.

 При этом под финансовым органом следует понимать Министерство финансов РФ, а при предъявлении иска к субъекту РФ - управление финансов соответствующего субъекта РФ.

 В тех случаях, когда казну представляет иной управомоченный орган, а не Министерство финансов РФ, этот орган определяется исходя из существа отношений.

 Так, например, в отношениях с участием Министерства финансов РФ, когда Минфин выступает представителем Российской Федерации по обязательствам, связанным с выпуском государственных займов, стороной в договоре - заимодателем будет не Министерство финансов РФ, а государственная казна, которая будет нести ответственность в случае неоплаты в установленный срок облигаций.

 Данная точка зрения нашла отражение в определениях Верховного Суда РФ по конкретным делам²⁵. Так, указывается, что в случае предъявления исков к государству о возмещении вреда на основании ст. 1069 ГК РФ («Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами») и ст. 1070 ГК РФ («Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда») в решениях следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет денежных средств, переданных Министерству финансов РФ как федеральному органу исполнительной власти, поскольку Министерство финансов РФ представляет в судах казну Российской Федерации.

 При этом, как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и Постановления Правительства РФ «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти», в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго», «предусматривая особенности исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, законодатель вместе с тем обязан обеспечить для взыскателя реализацию в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц»²⁶.

 В судебной практике наиболее спорным является вопрос об ответственности публично-правовых образований в случаях, когда так или иначе казна несет субсидиарную ответственность по долгам государственных или муниципальных учреждений.

 В Обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов РФ по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства РФ за 1998 г. приводятся дела, по которым суды возлагали субсидиарную ответственность по долгам государственного образовательного учреждения на Министерство финансов РФ тогда, когда субсидиарную ответственность должна была нести государственная казна²⁷.

При разрешении споров по искам, предъявляемым кредиторами  государственных учреждений (муниципальных  учреждений) к публично-правовым образованиям, в порядке субсидиарной ответственности  этих субъектов по долгам учреждений следует учитывать, что стороной в суде является распорядитель кредитных  средств того или иного бюджета²⁸, а ответчиком является не распорядитель бюджетных средств, а та или иная казна (п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»)²⁹.

Подмена органом того или иного публично-правового  образования встречается и на уровне закона. Так, в п. 10 ст. 158 БК РФ говорится, что от имени публичного образования выступает распорядитель  соответствующего бюджета по искам  о субсидиарной ответственности. А  в гл. 24.1 БК РФ указывается, что в  порядке субсидиарной ответственности  по обязательствам бюджетных учреждений неоплаченный долг взыскивается судом  с главного распорядителя средств  этого бюджета, в ведении которого находится основной должник.

  Указанной путаницы удается избежать, если в ГКРФ ввести раздел «Юридические лица публично-правовых образований», в котором были бы закреплены особенности создания и деятельности данного субъекта гражданского права. В первую очередь представляется целесообразным указать следующее:

   - публично-правовые образования создаются не вследствие гражданско-правовых сделок, а на основе правового акта;

   -    публично-правовые образования вправе участвовать в гражданских отношениях только в случае наделения их правами юридического лица;

   -   в тех случаях, когда публично-правовое образование не наделено правами юридического лица, необходимо указать, кто от его имени выступает в гражданском обороте и представляет интересы данного органа;

   - публично-правовые образования наделяются необходимым имуществом для осуществления своих публичных функций, а также им может быть передано имущество Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на отдельном балансе;

  - по сделкам, связанным с оборотом имущества Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, в случае нарушения ими своих обязательств ответственность несет собственник, а не орган, выступающий от его имен.

  ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

  Будучи носителями власти и воздействуя посредством законодательных запретов и дозволений на рыночные отношения, публичные образования одновременно являются субъектами гражданского права,  наделенными особыми правовыми чертами, и выступают участниками различных рыночных операций.

Конституционно-правовой статус отдельных  государственных образований имеют  принципиальные различия, Российская Федерация является суверенным, международно признаваемым государством, в то время  как ее субъекты и муниципальные  образования не обладают суверенитетом, входят в ее состав, в силу собственных законов могут иметь различный объем полномочий и систему органов. Однако с точки зрения гражданского законодательства как субъекты гражданского права они признаны равными. ГК устанавливает в гл. 5 для всех государственных образований общие правила выступления в имущественном обороте.

  Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами. При этом к ним применяются нормы гражданского законодательства, относящиеся к юридическим лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

 Эти  важные формулировки ГК означают, что государственные образования  являются собственниками, могут  совершать гражданско-правовые сделки, быть носителями иных гражданских  прав и нести ответственность  по своим обязательствам. Специфика  публичных образований проявляется,  прежде всего, в их правоспособности, которая в силу выполнения  функции носителя публичной власти, является целевой.  Кроме этого,  они не могут быть носителями ряда гражданских прав, субъектами которых являются физические и юридические лица.

 Свою  правоспособность государственные  образования реализуют не как  таковые, а через свои органы, круг которых определен Конституцией  РФ, федеральными законами и др. Государство может выступать в имущественном обороте также с использованием института представительства. Это значит, что в предусмотренных законодательством случаях от имени государственных образований могут по специальному поручению выступать юридические и физические лица.

 Гражданская ответственность публичных образований зависит от имени кого они участвуют в гражданских правоотношениях. В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, то субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц. Государственные органы, наделенные правами юридических лиц, принимают участие в гражданском обороте как от своего имени, так и от имени государства.