Особенности гражданской правоспособности публичных образований

Полномочия но созданию унитарных предприятий, не относящихся к категории казенных, предоставляются иным государственным органам, чаще всего отдельным министерствам и ведомствам.

Отдельные функции по управлению имуществом РФ и ее представлению в гражданских правоотношениях выполняют Министерство культуры РФ, Министерство юстиции РФ, некоторые иные министерства и ведомства, созданные по отраслевому признаку, а также Управление делами Президента РФ.

Система органов государственной  власти субъектов РФ устанавливается  ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя  РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁰.

Компетенция между исполнительными  органами субъектов РФ распределяется, как правило, аналогично распределению  компетенции между федеральными министерствами и ведомствами.

Что касается органов субъектов  РФ и муниципальных органов, то к  числу уполномоченных логично отнести  те из них, которые вправе распоряжаться  имуществом, составляющим казну субъекта.

Управление делами муниципальных  образований осуществляют органы местного самоуправления:

• представительный орган муниципального образования;
• высшее должностное лицо (глава) муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• контрольный орган муниципального образования;
• иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Все эти органы (в том  числе представительные) являются юридическими лицами, а значит, могут создаваться  и действовать в форме муниципальных  учреждений, которые, в свою очередь, могут наделяться полномочиями действовать от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях.

Как правило, в гражданских  правоотношениях муниципальное  образование проявляет себя посредством  своих исполнительных органов, которые  в большинстве муниципальных  образований именуются местными администрациями.

Особенности участия муниципальных  образований в гражданских правоотношениях, вытекающих из выпуска муниципальных  ценных бумаг, закреплены в ст. 817 ГК РФ.

Опосредованное участие  публично-правового образования  в гражданском обороте. Опосредованное участие публично-правового образования  в гражданском обороте проявляется  путем вступления в него созданных государством юридических лиц, принимающих обязанности и приобретающих права не для образования, а для себя.

Наиболее приемлемым вариантом  определения статуса органа государственной  власти (местного самоуправления) является правовая конструкция такого вида юридического лица, как учреждение (ст. 120 ГК РФ), тем  более что оно наделяется имуществом, закрепляемым на праве оперативного управления. Следует отметить, что  правовая природа учреждения как  вида юридического лица, которое может  создаваться для осуществления  управленческих функций (в том числе  государством), однако властными полномочиями не обладает, отлична от правовой природы  органа государственной власти.

Учреждение отвечает по своим  обязательствам находящимися в его  распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества. Согласно ст. 115 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом о государственных  и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано федеральное казенное предприятие.

Итак, публичные образования в  гражданском обороте могут участвовать  как непосредственно, так и через  специально - созданные ими для этих целей учреждения. Непосредственное участие осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти. Опосредованное участие достигается путем вступления в него созданных публичными образованиями юридических лиц, принимающих обязанности и приобретающих права для себя а не для государства, но государство продолжает оставаться собственником имущества и стоит за каждой их сделкой.

2.2 Публичные образования  как собственники

Исходным в характеристике права собственности публично-правовых образований является их особый правовой статус, который, с одной стороны, обусловлен наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой - реализацией этого права в публичных, общественных интересах.

Данный  подход поддержан большинством современных  ученых, однако он вызывает, и в некотором  роде обоснованно, критику. Так, Д.В. Пятков пишет, что задачей публично-правовых образований на протяжении последних десятилетий является «иметь публичную власть и скрывать тот факт» ¹¹. Он полагает, что государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку таким образом в гражданских правоотношениях оно лишается своего сущностного признака, перестает быть государством. Для устранения такого противоречия ученый предлагает признавать существование одновременно двух субъектов: публично-властной организации (собственно государство, наделенное функцией принуждения) и хозяйственной публичной организации (как участника гражданских правоотношений).

Данная  теория была подвергнута справедливой и довольно остроумной критике О.Е. Кутафиным, который, развивая далее эту мысль, пришел к выводу, что рассуждая подобным образом, придется признать, что «в нашей стране существует как минимум две Российские Федерации, два Алтайских края, две Свердловские области и т.д.»¹².

Осуществление права собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в сравнении с иными участниками гражданского оборота имеет следующую специфику:

• цели осуществления права собственности;
• объекты, в отношении которых осуществляется право публичной собственности;
• формы осуществления права;
• субъекты, непосредственными действиями которых происходит осуществление права.

Для установления критериев оценки эффективности осуществления публичной собственности необходимо четко определить основные цели указанного вида реализации права. К ним, по нашему мнению, следует отнести следующие.

  Во-первых, цель перераспределения материальных благ. Как таковая стадия перераспределения (распределения) является составной частью общественного воспроизводства, включающего также стадии производства, потребления и обмена¹³. Через распределительную функцию происходит накопление в руках государства (муниципального образования) денежных средств и их использование в целях удовлетворения общегосударственных (муниципальных) нужд. По бюджетным каналам осуществляется межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов¹⁴. Приобретение указанных денежных средств государством осуществляется через специальные механизмы: сбор налогов, а также прибыль, полученную от эффективного использования государственной собственности.

  Во-вторых, цель капитализации, которая реализуется при поступлении в государственную собственность ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ. Наличие ценных бумаг в государственной казне связано главным образом с участием публичных субъектов в хозяйственных обществах. Это дает возможность оказывать в определенных случаях влияние на деятельность таких организаций, участвовать в операциях на вторичном рынке ценных бумаг, получать дивиденды, поступающие в бюджет публично-правового образования¹⁵.

  Третья цель - узко социальная. Она проявляется в использовании собственности в целях поддержания необходимого уровня жизни граждан, в заботе о слабозащищенных слоях населения; организации систем здравоохранения, пенсионного обеспечения; создании учреждений социальной защиты (дома престарелых, интернаты, библиотеки для слепых и т.п.); содействии развитию науки, культуры и образования¹⁶.

 Четвертая цель - организационно-управленческая. Она выражается в обеспечении деятельности органов государственной власти публичного субъекта, государственных унитарных предприятий и учреждений, направленной на наиболее эффективное управление указанным видом имущества.

 Фактически объект права публичной собственности может быть объединен одним весьма емким словом «казна».

   Законодатель, указывая в абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ на то, что «средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации», и закрепляя фактически аналогичное определение казны муниципального образования в абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ, имеет в виду казну как совокупность имущества, включающего вещи, имущественные права и иное имущество. Следовательно, объектом гражданских прав является не казна как таковая, а составляющие ее вещи, недвижимые и движимые, включая деньги и ценные бумаги, имущественные права и т.д.

  В перечень видов объектов, которые могут находиться в государственной собственности, входят: недра, полезные ископаемые; земли сельскохозяйственного и иного назначения; водные ресурсы; леса и лесные богатства; имущественные комплексы в виде зданий, сооружений, жилых объектов, оборудования, других имущественных ценностей; памятники истории и архитектуры; унитарные предприятия; объекты интеллектуальной собственности; финансовые ресурсы, денежные средства, драгоценности¹⁷.

Необходимо отметить ряд  особенностей объектов публичной собственности. Существенной спецификой, несмотря на закрепленное в законе равенство публично-правовых образований с иными субъектами гражданского права, отличается режим бюджета (денежных средств) РФ, субъектов РФ и муниципальных образований¹⁸. В частности, источником правового регулирования отношений, связанных с их владением, пользованием и распоряжением, является не только ГК РФ, но и Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ)¹⁹.

В составе  объектов государственной собственности  выделяется группа объектов, ограниченных в обороте и обладающих значительными  особенностями правового режима. Перечень объектов исключительной государственной  собственности не является постоянным и формируется  с

учетом не только естественных свойств объектов, но и их значимости для государства  в конкретный момент времени, а также  цели их использования²⁰.

 Третьей особенностью государственной и муниципальной собственности являются формы осуществления указанного права.

 Традиционно государство передает свое имущество для достижения социально полезных целей в хозяйственное ведение и оперативное управление, что следует относить к так называемым вещно-правовым формам осуществления прав публичного собственника.

 Следующая группа форм использования имущества публично-правовых образований связана с использованием нераспределенного имущества на основании гражданско-правового договора с передачей их третьим лицам. В частности, речь может идти о договорах доверительного управления имущества, коммерческой концессии и аренды, по которым особые условия предоставляются в случае необходимости решения тех или иных социальных вопросов участниками договора либо третьими лицами, имеющими заинтересованность в их заключении.

Непосредственной формой использования  казны государства также является реализация социальных задач за счет денежных средств бюджета (казны  в узком смысле данного слова). В указанном смысле состав государственной  казны определяется в приложении № 1 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 и включает: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды²¹.

Также отметим  еще одну особенность осуществления  права публичной собственности. От имени публичных образований в вещных правоотношениях участвуют определенные государственные органы (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Следовательно, значимым является вопрос об их компетенции в сфере осуществления права собственности.

При выступлении  от имени государства в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают самостоятельной правосубъектностью, их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица.

  Следует отметить, что частноправовой статус государственных органов и органов местного самоуправления продолжает оставаться дискуссионным вопросом для современной науки.

Ряд ученых полагают, что государственные  органы действуют от имени государства, осуществляют функции государства, а следовательно, юридическими лицами не являются²². Так, Р. Бевзенко пишет: «Государственный орган не имеет собственных целей и задач, он действует от имени государства и в интересах общества и государства. Иными словами, у государственного органа нет правовой потребности в том, чтобы отделять себя от юридической личности государства»²³.

2.3 Публичные образования как участники сделок