Ответственность за вред причиненный актами власти

Введение

В соответствии со ст.53 Конституции  РФ каждый имеет право на возмещение

государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием)

органов или должностных  лиц. Данное положение не случайно закреплено  в

Конституции РФ, государство осуществляя свои функции, затрагивает все сферы

общественной жизни. Издание  актов власти и их реализация предполагаются,

априори, легитимными, однако, такое случается не всегда. Бывают случаи, когда

орган государственной власти издает акт, либо не входящий в его  компетенцию,

либо содержащиеся в нем  положения противоречат Конституции  РФ и федеральным

законам, тем самым, нарушая  законные права и интересы граждан.

Поскольку возмещение вреда  является универсальным гражданско – правовым

способом защиты нарушенных прав, положение ст.53 Конституции  РФ получило

развитие в Гражданском  кодексе РФ (ст.16 и ст.1069 ГКРФ). Данное

конституционное положение  конкретизируется в ст.16 ГК РФ, где

устанавливается, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в

результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов

местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания

не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного

органа и органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской

Федерацией, соответствующим  субъектом РФ или муниципальным  образованием.

В отличие от России во многих зарубежных странах уже давно  создана и успешно

функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в

сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной  власти

(их должностными лицами). Так, в США главным нормативным  актом, регулирующим

вопросы имущественной ответственности  федеральной казны за вред, причиненный

государственными органами, является Федеральный закон о  претензиях из

причинения вреда от 2 августа 1946 года. В Великобритании принцип

ответственности государства  за ущерб, причиненный его служащими, установлен

Законом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственности

государства закреплены в  Гражданском кодексе Франции, однако данный институт

в большей степени основан на результатах судебной практики. Названные

правовые акты детально регламентируют порядок возмещения государством вреда,

причиненного его органами и служащими: указывают основания  ответственности

государства, определяют случаи, когда ответственность государственной  казны

исключается, закрепляют право  предъявления государством к виновному  служащему

регрессного иска.

В данной работе я попытаюсь  раскрыть особенности возмещения государством

вреда, причиненного органами исполнительной власти (их должностными лицами) в

сфере государственного управления, то есть в процессе реализации возложенных

на них задач и функций.

                       1.     Понятие и виды  актов власти                      

В Российской Федерации, к  сожалению, пока нет единого нормативного правового

акта, регламентирующего  порядок реализации права гражданина на возмещение

государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием)

государственных органов (должностных  лиц). Поэтому, начиная данную работу,

необходимо определить понятия  «должностное лицо», «орган государственной

власти», «акт власти».

Легальное определение «должностного  лица» дано в примечании к ст.285 УК РФ:

должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному

полномочию осуществляющего  функции представителя власти либо выполняющие

организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции  в

государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и

муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и

воинских формирований РФ. Указанное определение, вполне пригодное  для целей

применения норм уголовного права, едва ли, однако, следует рассматривать  в

качестве общеотраслевого. Федеральный закон « Об основах государственной

службе в РФ» от 31 июля 1995 года определяет государственного служащего как

гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном

федеральным законом, обязанности  по государственной должности государственной

службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального

бюджета или средств бюджета  соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, все государственные  служащие являются должностными лицами, но

применительно к исследуемому деликту более правильно понимать только тех

государственных и муниципальных  служащих, которые наделены полномочиями

распорядительного характера  по отношению к лицам, по службе им не

подчиненным, т.е. те государственные  служащие, которые наделены правомочием

принимать акты власти, а  также обеспечивать надлежащее  исполнение

федеральных законов и  других нормативных актов. Например, когда служащий

регистрирующего органа уклоняется от регистрации юридического лица без

достаточных оснований, тем  самым нарушая закон, либо когда  руководитель

территориального отделения  Инспекции Министерства по налогам  и сборам

принимает решение о привлечении  руководителя или главного бухгалтера к

административной ответственности.

Легального определения  «акта власти» нет. В самом  общем виде акты власти

характеризуются тем, что  они выражают и все лица, которым  они адресованы,

обязаны им подчиняться. Представляя собой приказ, подлежащий исполнению, акты

власти носят подзаконный  характер и направлены на установление, изменение

или прекращение конкретных правоотношений. По общему правилу  подобный акт

бывает ненормативным (т.е. устанавливает правила разового характера,

касающиеся конкретного  лица); это могут быть акты органов  как

законодательной, так и  исполнительной власти, а также органов  военного

управления, временной администрацией и т.п. в условиях военного или

чрезвычайного положения.

Названия этих актов могут  быть самыми разнообразными: приказ, письмо,

распоряжение, указание и  т.д.

С учетом установленных гражданским  законодательством особенностей деликтной

ответственности за вред, причиненный  различными актами власти, они

подразделяются на две  большие группы – акты, которые  принимаются в сфере

административного управления (акты управления), и акты, принимаемые

правоохранительными органами и судами (акты правоохранительных органов и

суда).

Под государственными органами, упомянутыми в ст.1069 ГК РФ, подразумевается

любые государственные органы (т.е. и органы федеральной исполнительной

власти, законодательной, органы суда, прокуратуры) РФ, упомянутые в

Конституции РФ( ст.10, 12, 77, 118, 129,131) и функционирующие на ее основе

(например, это различные  министерства, госкомитеты, федеральные  службы и

т.д.) и субъектов (например, правительство г.Москвы, министерства,

управления). Под органами местного самоуправления имеются в  виду любые

органы, создаваемые в  соответствии со ст.131 Конституции РФ, иными

законодательными актами РФ и ее субъектов в городах, в  районах и т.д.

2.Условия возникновения  ответственности за вред

К случаям причинения вреда  незаконными действиями органов  исполнительной

власти (их должностных лиц) в области государственного управления применяются

общие условия деликтной ответственности, установленные Гражданским кодексом

Российской Федерации, а  также ряд специальных условий, дополнительно

закрепленных административным законодательством.

При этом ни один нормативный  правовой акт на сегодняшний день детально не

регламентирует порядок  реализации гражданином права на возмещение вреда,

причиненного незаконными  действиями органов исполнительной власти (их

должностными лицами). В  качестве оснований несения государством

ответственности за вред, причиненный его органами и служащими выделяют:

материальное основание  ответственности государства за вред, причиненный

органами исполнительной власти (их должностными лицами);

процессуальное основание;

источник возмещения вреда.

Материальное основание  ответственности государства за вред, причиненный

незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти (их

должностных лиц), составляют:

1) незаконные действия (бездействие)  органов исполнительной власти (их

должностных лиц);

2) материальный и (или)  моральный вред;

3) наличие причинной связи  между незаконными деяниями и  вредом;

4) наличие вины органа  исполнительной власти (должностного  лица).

Остановимся на каждом из этих элементов.

Во-первых, основанием права  гражданина требовать от государства  возмещения

вреда являются незаконные действия (бездействие) или решения  органов

исполнительной власти (их должностных лиц). Под незаконными  действиями

следует понимать деяния, противоречащие не только законам, но и иным

нормативно-правовым актам  любого уровня.

В Конституции РФ подчеркивается, что возмещается вред, причиненный  не только

неправомерными действиями, то есть активным поведением органов  исполнительной

власти (их должностных лиц) - например, отказ в выдаче заграничного паспорта;

незаконное задержание гражданина в административном порядке, но и

бездействием. Последнее  предполагает невыполнение органами исполнительной

власти в установленные  сроки и в надлежащем порядке  возложенных на них

обязанностей, неосуществление  действий, которые они в соответствии с законом

или иным нормативным актом  обязаны были совершить, - например,

несвоевременная выплата  пенсии; оставление жалобы гражданина без

рассмотрения.

Какого-либо перечня незаконных действий (бездействия) государственных  органов

и их должностных лиц в  сфере государственного управления, которые могут

порождать обязанность государства  возместить вред гражданину,

законодательство не содержит. В силу этого любые действия (бездействие) при

условии их совершения соответствующим  должностным лицом (органом) при

исполнении служебных обязанностей (реализации органом своей компетенции)

могут быть основанием материальной ответственности государства. Если вред

причиняется указанными лицами в результате их хозяйственной и технической

деятельности, ответственность  наступает на общих (ст.1064 ГК) либо на иных

основаниях. Например, служебная автомашина, управляемая работником милиции,

сбила дорожный знак. Ответственность  в данном случае наступает в соответствии

со ст. 1079 Гражданского кодекса, согласно которой обязанность по возмещению

вреда возлагается на государственный  орган, в котором работник милиции

занимает должность.

Вред может быть причинен не только действиями (бездействием), но и решениями

органов исполнительной власти (их должностных лиц), принимаемыми в сфере

государственного управления. Решения органов исполнительной власти (правовые

акты управления) носят  подзаконный характер и являются основной юридической

формой реализации полномочий исполнительной власти. К их числу  относятся как

акты нормативного характера - например, постановление главы  субъекта РФ об

установлении ограничений на вывоз товаров за пределы субъекта РФ, так и

ненормативного - например, постановление о наложении административного

взыскания.

Вполне очевидно, что в  решении всегда отражены действия органа (или

должностного лица), его  принявшего. Однако ставить знак равенства  между

действиями и решениями  не всегда оправданно. На практике права  гражданина

часто нарушаются действиями органа, должностного лица без оформления этих

действий каким-либо актом, например, нарушение правил таможенного  досмотра.

Как правило, правовые акты управления принимаются в письменной форме,

обязательность которой иногда предусмотрена законом, но не исключается

возможность принятия властного  акта в устной форме, если это согласуется  с

обстановкой и характером деятельности соответствующего лица. Таковыми могут

быть устные требования работников различных контрольно-надзорных  органов

(например, милиции, налоговой  полиции, таможни), связанные с  выполнением

возложенных на них функций. И эти требования являются обязательными  для

выполнения теми лицами, которым они адресованы.

Вред, причиненный незаконными  действиями (бездействием), подлежит возмещению

лишь при наличии вины органов или должностных лиц, их совершивших. Согласно

ст.401 ГК РФ, вина выражается в форме умысла или неосторожности. Под умыслом

понимается предвидение  вредного результата противоправного  поведения и

желание либо сознательное допущение его наступления. Однако в рассматриваемой

сфере вред, как правило, причиняется по неосторожности. Неосторожность

выражается в отсутствии требуемой при определенных обстоятельствах

внимательности, предусмотрительности, заботливости и т.п. При этом вина

должностных лиц при принятии незаконного решения, особенно в  случаях, когда

оно принимается коллегиально, понимается достаточно широко, поскольку  едва ли