Понятие и классификация государственных служащих

В целях упорядочения структуры  и штатов Правительством РФ постановлением от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» (27) регламентирован порядок  определения количества высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в этих органах.

Постановлением Правительства  РФ от 8 сентября 1994 г. № 1036 (28) установлены  дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти.

В числе иных нормативных правовых актов - источников законодательства о  государственной службе - следует  упомянуть уставы и положения  о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной  деятельности; положения о конкретных органах и подразделениях, содержащие нормы о статусе соответствующих должностных лиц; должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами.

Значительная часть  уставов о дисциплине работников утверждена постановлениями Правительства  РФ.

Как правило, упомянутые нормативные акты распространяют свое действие лишь на определенные категории государственных служащих, включая работников центрального аппарата министерств и ведомств.

Субъекты РФ согласно п. 1 ст. 4 Закона вправе иметь свое законодательство о государственной службе, что позволяет создать многообразие в Системе, сохраняя единство принципов, как ее организации, так и правового статуса государственных служащих.

Конституции некоторых республик  признают, что федеральная государственная  служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба республики - в ведении республики (Конституция Республики Бурятия, ст. 61, 63).

Уставы некоторых краев, областей содержат самостоятельные разделы  о государственной (и муниципальной) службе (Устав Липецкой области, гл. XI; Устав Свердловской области, гл. IX; Устав Курганской области, гл. V и др.). В указанных уставах определяется, что государственная служба в области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и области их задачи и функции.

Любая государственная должность  включается в реестр (перечень), учреждается  и ликвидируется в порядке, предусмотренном  федеральными и областными законами.

В уставах предусматривается, что требования для занятия государственных должностей определяются федеральными и областными законами и содержанием должностных обязанностей служащего.

В областях действуют федеральные  государственные служащие и государственные  служащие области. Правовой статус первых определяется законодательством Российской Федерации, вторых - федеральным и областным законодательством.

В уставах предусматривается, что государственные служащие ответственны за свои решения и действия. Мера их ответственности устанавливается федеральным и областным законами. Ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями государственных служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий, на основании решения суда или арбитражного суда.

Важное место в уставах краев, областей занимают гарантии осуществления государственными служащими своих обязанностей. Например, в Уставе Свердловской области (ст. 85) предусматривается, что в области гарантируются условия, необходимые для сохранения достоинства и успешного выполнения государственными служащими должностных обязанностей, включая: защиту служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий, связанных с его служебными полномочиями; обязательное государственное страхование от ущерба здоровью, имуществу, связанного с осуществлением служебных функций.

Государственным служащим краев, областей за счет их бюджета и внебюджетных фондов производятся компенсационные  выплаты и надбавки за особые условия  службы, транспортные расходы и  иные выплаты, определяемые федеральными и областными законами (см., например, ст. 141 Устава Курганской области).

Государственные служащие субъектов  РФ имеют право обращаться в суд  за защитой своих прав, связанных  с выполнением должностных обязанностей.

Как правило, субъекты РФ принимают законы о государственной службе, что позволяет значительно упростить законодательство и обеспечить удобство его применения.

В 1993 - 1995 гг. приняты нормативные акты, регулирующие государственную службу в республиках Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия), в Воронежской и Московской областях, г. Москве и других субъектах Российской Федерации. По нашим данным, на конец 1997 г. законы о государственной службе приняли 42 субъекта РФ.

Опережающее развитие законодательства о государственной службе субъектов РФ явилось в ряде случаев причиной противоречий нормам общефедерального законодательства. Законодательные акты о государственной службе, принятые в республиках, предстают как акты суверенных государств. В них нет ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а государственная служба полностью регулируется актами этих республик.

Со вступлением в силу 3 августа 1995 г. Закона в соответствие с ним  приводятся все ранее принятые в  субъектах РФ правовые акты, касающиеся государственной службы (ст. 29).

Для последующей ориентации при  разработке законов и других нормативных  правовых актов субъектам РФ может  быть рекомендован модельный закон  о государственной службе в субъектах  РФ, разработанный Государственной  Думой.

Комментируемая статья не включает в состав данного законодательства акты о муниципальной службе, даже если эти вопросы регламентируются в законах о государственной службе субъектов РФ. Между тем многие субъекты РФ именно так и поступают.

Закон Воронежской области «О государственной и муниципальной службе Воронежской области» регулирует отношения в сфере как государственной, так и муниципальной службы в органах местного самоуправления области. И такой подход следует считать обоснованным.

В свою очередь, Российская Федерация вправе вводить общие установочные нормы по вопросам не только государственной, но и муниципальной службы, в соответствии с которыми субъекты РФ вправе осуществлять собственную правовую регламентацию обеих сфер.

В настоящее время отсутствует  федеральная нормативная база для фактически функционирующей муниципальной службы. Ее необходимость вытекает из ст.12, п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и прямо определена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 17 ст. 4), относящим регулирование основ муниципальной службы к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

Установление федеральным законом  пределов правового регулирования  муниципальной службы субъектами РФ необходимо для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 12, ст. 132 и 133 Конституции РФ.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится  проект федерального закона об основах  муниципальной службы в Российской Федерации, который развивает и конкретизирует положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон будет иметь рамочный характер. Он определит правовые основы, в соответствии с которыми субъекты РФ должны принять свои законы о муниципальной службе.

Закон распространяется на государственных служащих всех государственных  органов. Вместе с тем в п. 2 ст. 4 Закона прямо указывается, что особенности  службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании комментируемого Закона.

Так, федеральными законами регулируются отношения государственной службы в военизированных и правоохранительных органах, а также в органах, работники  которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, различными предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции (транспорта, связи, различных инспекций и др.). Такими законами являются: Закон РФ от 11 февраля 1993 г. «О воинской обязанности и военной службе» (29), Закон РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» (30), Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. «О статусе военнослужащих» (31); Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (32), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (33) и др.

В данном случае речь идет не об изъятиях из Закона, а об учете специфики  возлагаемых на отдельные государственные  органы задач и функций, а также предоставленных для этих целей полномочий их работников. Поэтому законы, регулирующие особенности государственной службы, должны учитывать требования, как комментируемого Закона, так и законов о правовом статусе соответствующих государственных органов. Например, в основу проекта федерального закона о службе в федеральных органах налоговой полиции, подготовленного в соответствии с решением Правительства РФ от 28 марта 1996 г. (протокол № 11, раздел IV), положены требования настоящего  Закона,  Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции», Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, а также других законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации о службе в правоохранительных органах Российской Федерации.

Особенности государственной службы в отдельных государственных органах практически устанавливаются наряду с законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 30 декабря 1994 г. № 2245 «О федеральной пограничной  службе» (34) определены некоторые особенности  службы в этих войсках; Положением, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 г. (35), установлен действующий пока порядок прохождения службы в органах налоговой полиции Российской Федерации; Положением, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. (36), - порядок прохождения службы в органах внутренних дел; постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 июля 1993 г. (37) - порядок и условия службы по совместительству в системе Министерства внутренних дел РФ и т.д.

К числу нормативных  правовых актов, в которых регламентируются особенности государственной службы, следует отнести уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных должностных лиц; должностные инструкции и др.

Закон предусматривает, что на государственных  служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде, но с особенностями, установленными настоящим  Законом.

Это положение полностью соответствует  Конвенции 1978 года о трудовых отношениях на государственной службе, принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 27 июня 1978 г. Статья 9  Конвенции предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых ими функций.

Статья 3 Закона не устанавливает приоритета законодательства о государственной  службе перед законодательством  о труде. КЗоТ и другие акты законодательства о труде применяются к отношениям государственной службы в полном объеме, за исключением особенностей, предусмотренных настоящим Законом. Эти особенности касаются: порядка поступления и нахождения на государственной службе (ст. 21); проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности (ст. 22); испытания при замещении государственной должности (ст. 23); порядка и условий проведения аттестации государственных служащих (ст. 24). Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, в настоящем Законе (ст. 25) устанавливаются и иные основания увольнения государственного служащего. Статья 15 предусматривает гарантии для государственных служащих.

Но наиболее существенные особенности  по сравнению с законодательством о труде Российской Федерации касаются прав и обязанностей (ст. 9, 10 Закона), а также их ограничений для государственных служащих (ст. 11 Закона).

 Согласно п. 4 ст. 4 Закона на  государственных служащих, замещающих  должности категории «Б», действие настоящего Закона распространяется с ограничениями, касающимися срока назначения или избрания государственных служащих категории «А».

3. Понятие и  классификация государственных  должностей

Специфическая концепция  государственной службы положена в основу Закона Российской федерации от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской федерации» (далее Закон Российской Федерации о государственной службе). В трактовке этого Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности. Разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

Государственные должности  делятся на три категории: «А», «Б», «В».

К категории «А» относятся  государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, министры и др.).