Понятие и классификация государственных служащих

К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий  «Б» и «В» образуют государственные  должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории «А» не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающие их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.

Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей Российской Федерации и, являющимся его частью, Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.

К негосударственным  относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.

В Законе об основах государственной  службы имеется неопределенность относительно того, в каких органах учреждаются государственные службы. В нем сказано — «В федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации". Следовательно, во-первых, не все государственные органы являются органам исполнительной власти, что в принципе верно; во-вторых, нуждается в уточнении, какие государственные органы подразумеваются под «иными». Несомненно, что ими являются территориальные органы,  создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме 1 того, Конституцией Российской Федерации обозначена Администрация  Президента Российской федерации. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу, здесь учреждаются государственные должности, не входящие в категорию «А». Хотя Конституция Российской федерации в прямой форме не предусматривает образование Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в ее структуре также имеются государственные должности.

Закон Российской Федерации об основах  государственной службы умалчивает об «иных государственных органах» субъектов Российской Федерации, которые  имеют законные основания для  образования таких органов и  учреждения в них государственных должностей.

Таким образом, по букве и смыслу Закона об основах государственной службы такую службу реализует юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов («элита власти»), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции. Это означает также, что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на государственных предприятиях, в государственных учреждениях и организациях данный закон не рассматривает как государственную службу (см. подробнее § 2 данной главы).

Однако Закон об основах  государственной службы не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия государственной службы, исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе» военная служба определяется «как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки и федеральных органах государственной безопасности». Для такого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся, прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

Ученые-юристы понимают должность в государственных  организациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления».¹

С одной стороны, должность  есть первичный, нерасчленяемый компонент  аппарата, в определенной степени  обособленный. Ее можно рассматривать  как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность — простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

С другой стороны, это  стабильный комплекс обязанностей и  прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.

Связующим звеном между  структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом — с другой, являются должности. Должность — это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего».¹

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной  иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое  описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура  аппарата представляет собой структуру формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли — нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных  лиц, конкретные взаимоотношения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руководителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус служащего, занимающего конкретную должность.

Статус должности как  синтез ее организационно-правового  положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, занятие определенного места в управленческих структурах, приобретение определенных служебных и личных прав.

Должность — это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей. Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возникает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать, т.е. это — его служебные обязанности.¹

Поэтому служебные обязанности  и служебные права часто объединяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, миссию руководства они несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращающегося к ним за помощью и защитой. Административно-правовые нормы не только предоставляют государственным служащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия».²

Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, — то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходимо учитывать, во-первых, возможности государства (организации), а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допускать чрезмерного выделения служащих из общей массы работающих. Решать вопросы о социальном положении, например, государственных служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живут граждане.

До 1993 г. все служащие государственных организаций в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими. Иными словами, имело место широкое понимание государственной службы.

Правовые акты последних  лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать  должность в государственной организации и ее разновидность — государственную должность, т. е. должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее — государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности, согласно закону, подразделяются на:

1. должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) — государственные должности категории «А». Их можно назвать политико-судебными;
2. должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», — государственные должности категории «Б». Их можно назвать патронатными;
3. должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, — государственные должности категории «В». Их можно назвать административными.

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей Российской Федерации. В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться иные должности, не относящиеся к государственным.

Закон закрепил еще один формальный признак государственной должности: она должна быть включена в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Реестр состоит из перечня политических должностей (категории «А») и Реестра государственных должностей государственной службы.

В Реестр государственных  должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности  патронатные и административные (категории «Б» и «В»), классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.