Понятие, виды и структура административно- правовых норм

3) закрепление научно  обоснованных и рациональных  отношений между субъектами и  объектами управленческой деятельности, с целью их оптимизации и  устойчивого динамического развития;

4) стимулирование, запретительные меры, определение  степени и порядка применения  мер административного принуждения,  включая применение видов наказания  за административные правонарушения  или освобождения от наказания.

Структура нормы  права — это способ и форма  взаимосвязи ее элементов. Такими элементами являются гипотеза, диспозиция и санкция. Вместе с тем нормам административного  права присуще и поощрение.

Гипотеза административно-правовой нормы — это управленческие отношения, на которые она призвана при определенных условиях, воздействовать и которые, в свою очередь могут порождать  определенные правоотношения. По существу это юридические факты, порождающие  административно-правовые отношения. Например, совершение гражданином административного  правонарушения. Юридические факты  могут быть простыми и сложными. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует его регистрации  в органах записи актов гражданского состояния (ЗАГСах). Сложный юридический факт — поступление выпускника средней школы в государственный институт (прохождение медкомиссии, представление аттестата и других требуемых документов, сдача вступительных экзаменов, прохождение по конкурсу и приказ ректора о зачислении студента на первый курс).

Диспозиция —  есть правило поведения, предписываемое нормой. Она излагается преимущественно  в форме осуществления прав, правомочий, дозволения или дается в виде предписаний, обязанностей, в форме запрета  и ограничений конкретной деятельности. Диспозиция всегда предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей субъектов права, как бы она не была сформулирована.

Санкция всегда содержит указание на меры административного  наказания (или иной меры принуждения), применяемые к правонарушителю. Санкция всегда предусмотрена административно-правовой нормой в связи с конкретным правонарушением. В отличие от санкции (разрешения), даваемой прокурором, в случаях, предусмотренных  законом, последняя мера направлена на обеспечение законности применения мер уголовно-процессуального принуждения  к лицу, подозреваемому в совершении преступления.

В административной правовой норме вместо санкции в  зависимости от содержания нормы  и условий ее применения может  применяться поощрение.

Поощрение как элемент  административно-правовой нормы есть публичное признание заслуг физического  и юридического лица в выполнении им правовых обязанностей и общественного  долга, сформулированных в диспозиции административной правовой нормы.

Административно-правовые нормы можно классифицировать по видам:

1) по содержанию, т.е. по типу регулируемых однородных  отношений;

2) по предмету  регулирования;

3) по методу воздействия;

4) по форме предписания;

5) по способу  действия (11. С. 46).

Деление административно-правовых норм по правовым институтам (по содержанию) имеет большое значение для изучения очень объемного курса административного  права, позволяя при этом большой  нормативный материал сгруппировать  в определенной последовательности и системно. Рассмотрим виды административно-правовых норм более подробно.

1. По содержанию  административно-правовые нормы  объединяются в правовые институты,  с их помощью регулируются  родственные по содержанию управленческие  правоотношения. Это, прежде всего,  следующие группы (виды) норм:

1) регламентирующие  порядок образования, функции,  задачи, структуру и компетенцию  органа исполнительной власти, государственного  управления;

2) закрепляющие  основные положения организации,  функционирования и правовое  положение государственных предприятий,  учреждений и организаций;

3) устанавливающие  оптимальные формы и методы  реализации деятельности органов  исполнительной власти, государственного  управления;

4) закрепляющие  права, обязанности и ответственность  граждан и их общественных  объединений в сфере деятельности  органов исполнительной власти, государственного управления;

5) закрепляющие  и регулирующие основные положения,  принципы организации и деятельности  института государственной службы;

6) регламентирующие  способы обеспечения законности  и дисциплины в сфере деятельности  органов исполнительной власти, государственного управления;

7) разрешающие вопросы  административной юрисдикции (подведомственность) правового разрешения управленческих  споров и конфликтов, рассмотрения  индивидуальных дел об административных  правонарушениях и принятия мер  административного принуждения,  в том числе и мер административного  наказания;

8) определяющие  положения и принципы регулирования  отношений между субъектами административного  права в экономике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной  сфере, социально-культурной и  административно-политической сфере  и межотраслевом управлении.

2. По предмету  правового регулирования они  делятся на материальные и  процессуальные нормы. Нормы,  регулирующие сущность управленческих  отношений, правила поведения  субъектов административного права  в процессе осуществления прав, обязанностей, задач, функций и  полномочий называются материальными.

Нормы, регламентирующие порядок реализации этих управленческих отношений или порядок, процедуру  рассмотрения дел об административных правонарушениях, вынесение решения  о виде административного наказания, порядок обжалования решения  и порядок исполнения решения, регламентируются и охраняются административно-процессуальными  нормами.

3. По методу воздействия  на поведение субъектов управленческих  отношений.

Они могут быть:

1) обязывающими — содержать юридическое предписание действовать так, как предусмотрено нормой (например, ст. 1.6. Кодекса РФ об АП ). Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением;

2) уполномочивающими;  например, в главе 23 Кодекса РФ  об АП перечислены субъекты  права, уполномоченные рассматривать  дела об административных правонарушениях;

3) запрещающими вмешиваться в работу избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 5.2. Кодекса РФ об АП);

4) стимулирующие;  создавать условия должного поведения  в сфере управленческих отношений  или наличие обстоятельств, смягчающих  административную ответственность  (ст. 4.2.), также косвенно стимулируют  законопослушность граждан;

5) согласительные  административные процедуры также  широко используются в регулировании  управленческих отношений.

4. По форме предписания  административно-правовые нормы  бывают:

1) категорические (императивные);

2) рекомендательные (решения научно-консультативных  советов при органах исполнительной  власти, научно-методических семинаров,  обмен опытом и др.);

3) диспозиционные (регулируемые права и обязанности  в рамках или диапазоне, предоставленных  нормой права).

5. По способу  действия (в пространстве, по времени  и субъектам регулирования):

1) в пространстве  — общероссийские, в пределах  субъекта Российской Федерации,  местные правовые акты и др.;

2) по времени  — с определенным сроком действия, бессрочные, не имеющие предварительного  срока действия;

3) по субъектам  регулирования — в сфере деятельности  органов исполнительной власти, государственного управления, касающиеся  физических или юридических лиц,  государственных служащих, негосударственных  учреждений.

Классификация позволяет  выявить однородный круг отношений  субъектов, на который распространяется действие административно-правовых норм и оптимизировать их воздействие  с целью совершенствования управленческих отношений. Важным средством в совершенствовании  механизма административно-правового  регулирования управленческих отношений  являются формы реализации административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой процесс  практического осуществления или  выражения воли субъектов управленческих отношений, регулируемой административно-правовыми  нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.

В теории права  обычно различаются четыре формы  реализации административно-правовых норм: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3)использование; 4) применение.

1) наиболее широко  используемая форма реализации  — это соблюдение права, то  есть добровольное исполнение  объектом и субъектом управленческих  отношений требований, предписываемых  административно-правовой нормой. То  есть в этой ситуации как  бы действует метод убеждения,  который считается, основным методом  государственного управления, так  как если методы принуждения  у государства будут преобладать,  то оно вообще может прекратить  выполнение своих функций и  задач ввиду недостаточности  ресурсов для этих целей. 2) исполнение  права, в отличие от соблюдения, заключается в активных правомерных  и позитивных действиях как субъектов, так и объектов управленческих отношений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведение субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности.

3) использование  права есть активное и добровольное  совершение субъектами и объектами  управленческих отношений правомерных  действий, которые связаны с реализацией  субъективных прав и обязанностей  в сфере деятельности органов  исполнительной власти, государственного  управления, их должностных лиц.  Например, использование научных  методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной  власти, государственного управления. В отличие от первых двух  форм реализации, субъект или  объект управленческих отношений  сам решает, как и в какой  форме воспользоваться этим правом, предоставляемым правовой нормой. Использование этих прав направлено  на повышение эффективности управленческой  деятельности.

Поэтому в административно-правовом регулировании управленческих отношений  действует не только принцип «на  основании закона» (т. е. требование подзаконное™ акта управления), но принцип  «во исполнение закона» (то есть акт  управления должен «работать» на цель, заложенную в законе), а это и  есть принцип целесообразности акта управления. Анализ правоприменительной  практики актов управления позволяет  выявлять объективные тенденции  такой целесообразности актов управления с целью их совершенствования, то есть внесение изменений и дополнений, позволяющих в дальнейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу должны подвергаться и сами федеральные  законы для их дальнейшего совершенствования.

4) применение права  всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий  характер, осуществляется компетентными  органами исполнительной власти, государственного управления, их  уполномоченными должностными лицами  в установленном законом порядке.  Например, в Типовом положении  о субъекте органа исполнительной  власти следует предусмотреть  процессуальные нормы применения  количественных методов в обосновании  и принятии управленческого решения.

Следовало бы разработать  и принять Служебно-процессуальный Кодекс РФ, регламентирующий порядок  и процедуру управленческой деятельности государственных служащих, порядок  выработки, научного обоснования и  принятия управленческих решении органами исполнительной власти, государственного управления и их должностными лицами, предусматривающий юридическую ответственность за негативные результаты, полученные в процессе реализации функций и задач государственного управления и правового регулирования.

Подобная классификация  норм административного права позволяет  быстрее выявлять субъектов и  круг их отношений с целью совершенствования  управленческих отношений.

Учитывая важность и творческий характер применения норм административного права, при этой форме реализации норм к ним предъявляется  ряд основных требований (которые  следовало закрепить в предлагаемом выше Кодексе) таких как:

1. Соблюдение законности  в процессе административного  нормотворчества и правоприменительной  практики в сфере управленческой  деятельности, является обязанностью  органов исполнительной власти, государственного управления и  их должностных лиц по предметам  ведения и в объеме компетенции,  особенно если это касается  защиты прав и свобод человека  и гражданина. «Признание, соблюдение  и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ).

Примером нарушения  конституционных прав и свобод человека и гражданина может служить постановление  Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о  паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ».

Образец бланка и  описание паспорта гражданина РФ не содержит графы «национальность», что противоречит пункту 1, ст. 26 Конституции РФ «Каждый  вправе определять и указывать свою национальную принадлежность». Право  «определять» предоставлено всем гражданам, а вот право «указывать» только предоставлено тем, кто не желает указывать свою национальность, так  как нет графы «национальность» в бланке — описании паспорта гражданина РФ. Следовательно, гражданин, желающий осуществить свое конституционное  право «указать» свою национальность не может реализовать свое право, так отсутствует графа «национальность». В соответствии с ст. 26 Конституции  РФ в бланке описания паспорта должна быть графа «национальность (заполняется  по желанию)».