Порядок внесения поправок в конституцию РФ

Часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации определяет состав Российской Федерации. В состав Российской Федерации в настоящее время входят 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Принятие в Российскую Федерацию и образование в её составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией, уставом субъекта Российской Федерации, он может быть изменён по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. При этом статус субъекта Российской Федерации может быть изменён только в пределах перечня видов субъектов Российской Федерации, закреплённого статьей 5 Конституции Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа)²⁹, выход или исключение субъекта из состава Российской Федерации противоречил бы конституционному принципу целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Изменения в статью 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в её составе нового субъекта, об изменении конституционно – правового статуса РФ. Такой федеральный конституционный закон должен содержать указание о включении соответствующих изменений и дополнений в статью 65 Конституции РФ. При этом часть 2 статьи 65³⁰, часть 5 статьи 66³¹ и часть 1 статьи 137³² во взаимосвязи содержат простор для толкования. Необходимо отметить, что часть 2 статьи 66 и часть 5 статьи 67 содержат упоминания о федеральном конституционном законе, определяющем (определяющих) общие принципы и общий порядок принятия в Российскую Федерацию, образования в её составе нового субъекта, изменения статуса субъекта Российской Федерации. В части 1 статьи 137 идёт речь о федеральных конституционных законах, которые должны быть приняты в каждом конкретном случае принятия в Российскую Федерацию, образования в её составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса Российской Федерации, эти федеральные конституционные законы выражают волю или согласие Российской Федерации на принятие в её состав и на образование в её составе нового субъекта, на изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и являются основанием для внесения соответствующих изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации. При этом часть 2 статьи 65 и часть 1 статьи 67 содержат небольшое противоречие: в статье 65 говорится о принятии в Российскую Федерацию и образование в её составе нового субъекта во множественном числе, как о двух различных юридических процедурах, в статье 137 принятие в Российскую Федерацию и образование в её составе нового субъекта отождествляются, что может толковаться как невозможность образования нового субъекта Российской Федерации в действующих границах Российской Федерации. В любом случае границы субъекта Российской Федерации не могут быть изменены без его согласия. Для выхода автономного округа из состава края, области изменения статьи 65 Конституции Российской Федерации не требуется.

Согласно части 2 статьи 137 Конституции  Российской Федерации в случае изменения  наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое  наименование субъекта РФ подлежит включению в статью 65 Конституции РФ. Конституционный Суд, рассматривая дело о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, исходил из того, что изменение наименования субъектов Российской Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации, согласно Постановлению Конституционного Суда по данному делу включение нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации осуществляется указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке (при условии, что переименование субъекта Российской Федерации не затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы Российской Федерации, других её субъектов, других государств, и не предполагает изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта). Однако статьей 8 Федерального закона «О наименованиях географических объектов» установлено, что изменение наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа осуществляется федеральным законом по представлению самого субъекта РФ³³ (в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации наименования географических объектов относятся к ведению Российской Федерации³⁴). При этом федеральный закон не предусматривает обязательности упоминания о включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд при рассмотрении дела не исходил из того, что наименования субъектов Российской Федерации являются наименованиями географических объектов и отнес их к ведению субъектов Российской Федерации. Федеральное Собрание, наоборот, исходя из того, что наименования субъектов Российской Федерации являются наименованиями географических объектов, отнесло их к ведению Российской Федерации.

Если предположить, что Конституционным  Судом будет рассмотрено дело о конституционности Федерального закона «О наименованиях географических объектов», то он может либо сохраняя свою правовую позицию, признать статью 8 Федерального закона неконституционной, либо изменить свою правовую позицию, выраженную в Постановлении по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции, причём такое решение может быть принято только на пленарном заседании³⁵.

Таким образом, можно сделать вывод, что статья 137 Конституции Российской Федерации закрепляет, что изменения  в статью 65 Конституции Российской Федерации вносятся на основании  федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию  и образовании в ее составе  нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового  статуса субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести федеральный конституционный Закон №1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 года, в результате которого был образован Пермский край³⁶. Это наименование, согласно пункту 2 статьи 137 было включено в статью 65 Конституции Российской Федерации.

3. Проблемы процесса конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации и возможные пути их решения

Несмотря на единодушное  мнение большинства ученых и политиков  о необходимости реформирования Конституции Российской Федерации 1993 г., осуществить его на деле практически невозможно, поскольку Конституция Российской Федерации является одной из самых жестких в мире по процедуре внесения в нее изменений и дополнений. Что же касается принятия новой Конституции, то сделать это в условиях существующего правового регулирования вообще нельзя.

Усложненный порядок пересмотра Конституции считается залогом  ее стабильности и одним из способов охраны, но все же не абсолютной нерушимости. Тем более нелогична абсолютная нерушимость правовых основ для  государств, находящихся в процессе реформирования, в которых вновь  складывающиеся общественные отношения  нестабильны и чрезвычайно подвижны.

Поэтому применительно к  Конституции Российской Федерации 1993 г. проблема ее абсолютной нерушимости выглядит весьма специфично. Складывается впечатление, что это вовсе не правовая проблема, а всего лишь политическая уловка в целях искусственного сохранения не свойственной для России государственности и максимально долгого удержания конституционного строя, который был насильственным образом навязан стране³⁷.

В этом плане следует согласиться с позицией А.А. Белкина, который считает, что «сверхужесточенная процедура пересмотра Конституции создает для ее консервации возможности не меньше, чем прямой запрет пересмотра, даже при выделении категорий «пересмотр» и «внесение поправок». Это ничего не имеет общего с принципом нерушимости Конституции».³⁸ Потому что нерушимость реальной Конституции и искусственное сохранение статуса Конституции фиктивной – совершенно разные задачи.

Одна из аксиом теории и  практики конституционного права состоит  в том, что в правовом государстве  недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Управлять  государством и обществом можно  только на основе конституции, в тех  формах и теми методами, которые  предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение конституции (ее реализация в широком смысле) – это две стороны единого конституционного процесса. Но настаивая на первом, не надо забывать, что реконструкция Конституции РФ (частичная или полная) требует больших инвестиций, она сломает правовую систему, выстроенную достаточно последовательно на ее фундаменте. Может быть, никто даже не может представить, каких (даже сугубо материальных) затрат это потребует.

Можно пойти по пути Конституции  РСФСР 1978 г., бесконечно внося поправки в Основной закон, но так рушится авторитет права. Авторитет Конституции 1993 г. иной, им уже нельзя пренебрегать и с точки зрения обыденного сознания, в свете возможностей защиты конституционных прав в суде. Отказ даже от некоторых конституционных положений может быть понят как отказ от тех конституционных ценностей, которые составляют основу демократических реформ в России. И это может нанести вред, дезориентируя субъектов права, в первую очередь граждан, разрушить тот тонкий пласт конституционного правосознания, который едва сформировался и еще много лет будет уступать идеям и взглядам, определявшим их поведение в советский период.

При этом речь не идет о превращении  Конституции 1993 г. в некий юридический фетиш. Конечно, новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножают случаи насильственных государственных переворотов. Но изменение Конституции не должно стать самоцелью. Она принимается для того, чтобы установить соответствующие социальные, экономические и политические реалии, чтобы воплотиться в нормальных государственно-правовых институтах. Об этом приходится писать, так как в развернувшейся предвыборной борьбе уже слышатся призывы к изменению Конституции Российской Федерации.

По нашему мнению, в настоящее время в российском обществе еще не сложились условия для принятия новой Конституции или принципиальных поправок к Конституции 1993 г. В то же время это не исключает научных исследований в данном направлении, подготовки проектов. Но эти проекты должны учитывать и тот новый опыт, который накоплен конституционализмом.

Внесение принципиальных изменений в Конституцию Российской Федерации и тем более принятие новой Конституции – возможно, дело будущего. Сегодня для развития положений Основного закона следует обратить внимание на другие резервы повышения эффективности Конституции, правовой, демократический и нравственный потенциал которой в полной мере еще не востребован, важно использовать возможности, заложенные в ней самой.

Один из таких каналов  оживления ее потенциала, перевода ее положений в конкретное поведение  участников конституционного процесса – толкование Конституции. Практика толкования Конституционного Суда РФ выглядит вполне успешной на фоне провала предпринятых попыток принятия поправок к Основному закону, что позволяет сделать вывод об использовании толкования как альтернативы жесткости Конституции. Деятельность Конституционного Суда РФ в этом направлении достаточно органично может быть вплетена в канву продолжающейся конституционной реформы, которую справедливо рассматривать прежде всего как достижение максимальной включенности Основного закона в общественную практику.

При использовании толкования Конституции как фактора повышения  ее жизнеспособности не должна идти речь о создании новой Конституции; толкование должно проводиться в координатах  определенного правового пространства, в контексте современных событий  жизни общества. Это не замена Конституции, не подмена, а уяснение смысла ее положений.

Другим инструментом развития конституционных норм служит законодательство. Зачастую на это указывает сама Конституция. Но это не означает, что другие положения  Основного закона не могут получить своей законодательной конкретизации. Замечено, что лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.³⁹

Признавая необходимость  следования в этом направлении – продуманной и неспешной законодательной конкретизации отдельных положений Конституции, – необходимо настроиться на последовательную законотворческую работу. Ее непременным условием должен стать предварительный системный правовой анализ, чтобы выяснить, какие конституционные нормы не работают по причине объективного несоответствия современной действительности, а какие – в связи с отсутствием механизма реализации, необходимых процедурных форм, но могут быть введены в оборот федеральным конституционным законом или федеральным законом без поправок в Конституцию.

Многие ученые и практики в свете развития Конституции  видят выход из сложившейся в  законодательстве ситуации в укрупнении законодательного массива (уже давно  предлагается принять Избирательный  кодекс, Кодекс государственной службы, Природоресурсный кодекс и др.), в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации. При всей необходимости проведения данной работы следует помнить, что систематизация поможет устранить последствия бессистемного законотворчества, но не его причины. Требует изменения сам подход к законодательствованию. Оно не должно происходить стихийно. Законодательство должно отражать общественные потребности. Преодолению некоторой хаотичности развития российского законодательства и обеспечению его большей планомерности и эффективности в немалой степени должна способствовать современная научная концепция законодательства, которую разрабатывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Концепция представляет анализ современного состояния законодательства в целом и его отраслей и факторов, влияющих на законотворчество и действие законов.