Правотворчество

Законность правотворчества  проявляется также в строгой  иерархии принимаемых нормативно-правовых актов: каждый вновь принятый акт  должен согласовываться с ранее  принятыми либо вносить в них  прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа не должен противоречить  акту вышестоящего правотворческого органа. В условиях «войны законов», неоправданной  и незаконной правотворческой деятельности некоторых субъектов Российской Федерации последнее требование соблюдается далеко не всегда.

Субъектами правотворчества  выступают: народ, государственные  органы (органы власти и управления), должностные лица. В зависимости  от этого следует различать следующие  виды правотворчества.

Виды 

Непосредственное правотворчество  народа.

Наиболее ярким его  проявлением является референдум —  всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и  общественной жизни. Как вид правотворчества  референдум представляет собой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума не подлежат какому-либо утверждению органами государственной  власти и вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок (ст. 36 российского Закона о референдуме). Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридической силой.

Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций  и возможных искажений, выявить  отношение граждан страны к тому или иному варианту правового  урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять  по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая  процедура, требующая больших организационно-технических  затрат. Проводиться ежемесячно или  ежеквартально он не может. К тому же ему присущи и недостатки.

Правотворчество государственных  органов.

Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные  органы, каждый на своем уровне. Уровень  и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и  юридическую силу принимаемого им нормативно-правового  акта.

Государственное правотворчество  представляет собой формализованный  процесс, состоящий из ряда последовательно  сменяющихся стадий:

Можно выделить так же следующие виды правотворчества:

1) принятие нормативных правовых  актов уполномоченными органами государства;

2) непосредственное правотворчество  народа путем всенародного волеизъявления  на референдуме;

3) санкционирование государственными органами обычаев;

4) создание судебного прецедента.

Принятие нормативных актов  является наиболее распространенным видом  правотворчества. Круг государственных  органов, имеющих право на такой  вид деятельности, исчерпывающим  образом закреплен в законодательстве. В частности, это глава государства, представительные (законодательные) органы государственной власти всех уровней, некоторые исполнительные органы государственной  власти (правительство, министерства и  т.д.).

Референдум - это всенародное голосование  по вопросам, имеющим наиболее важное государственное значение. Принятые на референдуме решения обладают высшей юридической силой и не нуждаются в последующем утверждении каким бы то ни было государственным органом. Так, на референдуме в 1993 году была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации.

Одним из способов правотворчества  является санкционирование государством обычаев. Это могут быть нормы, признанные населением данной местности (местные  обычаи) или сложившиеся в практике деятельности некоторых организаций (например, обычаи морского порта). 
В ряде стран, принадлежащих к англо-саксонской правовой семье, правотворчеством могут заниматься судебные органы, создающие судебные прецеденты в процессе рассмотрения конкретного дела. В российской практике правотворчества судебные прецеденты не признаются. 
Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных стадий, каждая из которых регулируется соответствующими  юридическими  предписаниями. 
Принято выделять два основных этапа в процессе правотворчества, - этап подготовки нормативного правового акта и этап его принятия. Каждый из этапов в свою очередь делится на стадии.

Первый этап носит неофициальный  характер, и деление его на стадии весьма условно.

1. Обычно первый этап начинается  с принятия решения соответствующим  органом государства о подготовке  проекта нормативного правового  акта. Этот проект может подготавливаться  как в самом этом органе, так  и по его поручению другим  государственным органом, либо  учеными (специалистами) на основании контракта.

2. В ходе работы над проектом  создаются рабочие группы, просчитываются  возможные социальные и иные  последствия его действия, анализируется законодательство на предмет согласования с ним содержания проекта. Изучается аналогичное иностранное законодательство.

3. Подготовленный проект направляется  на рецензирование к независимым  экспертам. Наиболее важные законопроекты  могут публиковаться в средствах  массовой информации для изучения  реакции на них общественного мнения. Эта стадия завершается доработкой текста проекта и принятием решения о внесении его в соответствующий правотворческий орган.

Второй этап - официальный, поскольку  процедура рассмотрения проекта  нормативного правового акта в правотворческом  органе строго регламентирована законодательством  и в регламенте этого органа. 
Начинается второй этап со стадии реализации права законодательной инициативы. Оно принадлежит далеко не всем субъектам права. В законодательстве строго очерчен круг таких субъектов. Право законодательной инициативы не только в праве субъекта внести законопроект в правотворческий орган, но и обязанность последнего принять его к рассмотрению. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта в повестку дня правотворческого органа.

Вторая стадия - обсуждение проекта  в правотворческом органе. Обычно оно проходит в трех чтениях. При  первом чтении заслушивается доклад о концепции проекта. На втором чтении обсуждаются поправки и замечания ( по каждой идет голосование). При третьем  чтении окончательно согласовываются  все изменения, предлагаемые в проект нормативного правового акта.

Третья стадия - голосование. При  голосовании применяется либо принцип  простого большинства (50% голосов плюс один голос от списочного состава  правотворческого органа), либо квалифицированного большинства, т.е. заранее установленного особого большинства (например, в российской Государственной Думе такое квалифицированное большинство составляет 2/3 от общего числа депутатов).

Далее следует так называемая внепарламентская стадия правотворческого процесса, когда  принятый нормативный правовой акт  направляется главе государства  для подписания и обнародования. Глава государства может отклонить  принятый акт (наложить вето). Отклоненный  акт можно вновь принять, но в  прежней редакции и только квалифицированным  большинством, и преодолеть вето. Тогда  глава государства обязан подписать  нормативный правовой акт и обнародовать его.

Официальное опубликование - заключительная стадия процесса правотворчества. Она  необходима, поскольку в большинстве  стран мира, в том числе в  России, существует правило, что не опубликованные законы не имеют действия. Публикация нормативного правового  акта осуществляется в специальных  официальных изданиях. Одним из них  в России является "Российская газета".

Законодательная техника

Законодательная техника - это система  правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре  проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных  предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват  регулируемых вопросов. От неуклонного  соблюдения правил законодательной  техники во многом зависит степень  совершенства законодательства, доходчивость нормативных правовых актов, высокий  уровень учета и систематизации законодательства.

Основные требования, предъявляемые  к форме готовящихся проектов нормативных правовых актов, следующие:

1) логическая последовательность  изложения, связь между собой  нормативных предписаний, помещаемых  в правовом акте;

2) отсутствие противоречий внутри  нормативного правового акта, а  также во всей системе законодательства в целом;

3) максимальная краткость и компактность  изложения норм права при глубине  и всесторонности отражения их содержания;

4) ясность, простота и доступность  языка нормативных правовых актов;

5) точность и определенность  формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве;

6) сокращение до минимума количества  актов по одному и тому же  вопросу в интересах лучшей  обозримости нормативного материала,  облегчения пользования им, укрупнение правовых актов;

7) четкое разграничение между  нормативными и ненормативными  предписаниями, постоянными и временными нормами.

Необходимой предпосылкой высокой  культуры правотворчества является выявление и тщательное изучение всего предшествующего законодательства по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта. Новый акт вливается  в общую систему права и  оказывает на предшествующее законодательство существенное влияние. Одновременно должна быть официально определена судьба актов, которые по-иному регулируют тот  же вопрос, отменены устаревшие, утратившие свое значение акты.

Самая удачная форма внесения изменений  в нормативные правовые акты - оформление новой редакции изменяемого предписания  и помещение его непосредственно  в текст акта вместо старой редакции. Дополнения также должны вноситься  в сам текст дополняемого акта. 
Нормативные правовые акты снабжаются официальными реквизитами, такими, как указание места издания, даты, наименования (вида) нормативного правового акта, его заголовка, подписей официальных лиц, а для ряда актов - и порядкового номера издания. Без таких реквизитов не может быть нормативного правового акта как официального документа.

Крупные законодательные акты делятся  на абзацы, пункты, статьи, главы и  разделы. Некоторые из них снабжаются преамбулами, приложениями, переходными  положениями, определениями употребляемых в них терминов.

Точность и лаконичность, строгость  стиля - характерные черты языка  нормативных правовых актов. Для  законодательного текста не свойственны  эмоциональная окрашенность, вольная  литературная обработка, употребление эпитетов, гипербол и т.д. Очень важно  единство употребления терминов в законодательстве. Один и тот же термин должен последовательно  применяться во всем тексте акта при  обозначении одного и того же понятия.

Это правило необходимо соблюдать  и при внесении в нормативные  правовые акты изменений и дополнений. Систематизация нормативно-правовых актов - деятельность, направленная на упорядочение всего массива нормативно-правовых актов, с целью преодоления противоречий между ними и сделать их более доступными для потребителя. Систематизация нормативно-правовых актов начинает осуществляться еще на стадии их опубликования в официальных газетах, журналах или вестниках. В этих изданиях они располагаются по определенной системе (в зависимости от их юридической силы, от органа их принявшего, их юридической природы - нормативные - ненормативные и т.д.), каждому акту присваивается свой номер.

Помимо указанной выше первичной  формы, существует два основных вида систематизации: инкорпорация и кодификация.  
Инкорпорация - эта такая деятельность по систематизации, когда нормативные правовые акты обобщаются в различные сборники. Критерии, по которым в них подбирается материал, могут быть различными: предмет регулирования (труд, семья, молодежь), хронология, когда акты располагаются соответственно времени их принятия и т.п. 
Особенность инкорпорации как формы систематизации в том, что при создании инкорпорированных сборников, нормативные правовые акты могут подвергаться только поверхностной обработке, содержание их изменяться не может. Вместе с тем, допускается публикация в извлечениях, или если в текст нормативного правового акта внесена поправка отдельным актом, то в публикуемый текст можно включить эту поправку, указав в ссылке на ее официальный источник.

Инкорпорация может быть официальной  и неофициальной. Неофициальной  инкорпорацией могут заниматься любые субъекты, результат этой деятельности не является обязательной для потребителя, т.е. на эти сборники нельзя ссылаться  как на официальные источники (например, каждый студент-юрист в процессе подготовки к занятиям пользуется хрестоматиями  по истории государства и права, по истории политических и правовых учений, по праву отдельных государств). В некоторых случаях инкорпорация может носить официальный характер, например, принятие законодательным  органом Свода законов, или официозный - инкорпорация проведена не правотворческим государственным органом (например, Министерством юстиции РФ).