Правовое регулирование ВЭД

Грант - экономико-правовой институт, который прежде всего предназначен для общей поддержки деятельности НКО, участвующих в решении различных  общественно полезных задач. С помощью  грантовой системы НКО могут  привлекаться и к реализации социальных мероприятий. Однако в отличие от социального заказа грант, как правило, ориентирован на предложение НКО решать вопросы общей социальной направленности. Постановка конкретной цели, выбор способов и условий ее достижения могут определяться соискателем гранта самостоятельно. На федеральном уровне гранты распределяются, например, распоряжениями Президента РФ в целях поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства.

Грантовые системы  общей поддержки НКО действуют на федеральном уровне и в ряде регионов. Заявки от участников рассматривают и удовлетворяют организации-операторы, уполномоченные Общественной палатой РФ.

Активность  НКО становится особенно востребованной на уровне местного самоуправления через такие механизмы, как территориальное общественное самоуправление, товарищества собственников жилья и др. Политики здесь действительно мало, но нужно своими силами для себя решать общественно значимые проблемы, влиять на принятие местных публично-властных решений. Территориальное общественное самоуправление существует во всех регионах. Количество товариществ собственников жилья постепенно увеличивается. С января по июль 2007 г. доля жилищного фонда, переданного этим товариществам в России, выросла до 20%. Фиксируются различные модели функционирования территориального общественного самоуправления. В одних случаях эти НКО фактически являются нижними уровнями органов исполнительной и/или представительной власти, поскольку получают финансирование от этих органов. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" часто критикуется в связи с отсутствием достаточных гарантий независимости НКО от местных органов. В других случаях территориальное общественное самоуправление фактически объединяет несколько общественных организаций или представляет собой их коалицию с другими муниципальными институтами и коммерческими организациями¹⁷.

--------------------------------

<14>

Что предлагается для расширения участия некоммерческих неправительственных организаций в решении общественно полезных задач?

Одним из направлений  государственной политики в области  развития институтов гражданского общества является публичный аутсорсинг. Это  делегирование (передача, наделение) некоммерческим неправительственным организациям отдельных рычагов управления (управленческих процессов), связанных с осуществлением публичных функций государства. Есть мнение, что делегирование представителям коммерческого и некоммерческого секторов собственно публичных функций государства противоречит Конституции РФ¹⁸. Поэтому речь идет о возможности передачи лишь отдельных рычагов управления. На публичный аутсорсинг предлагается отдавать реализацию государственных и муниципальных целевых программ и проектов, оказание публичных услуг, например в сфере содействия занятости инвалидов и т.д. Бизнес-структуры готовы подключаться к рычагам публичного управления, способствующим достижению прибыли. Это сфера медицинского обслуживания, частная охранная и иная деятельность. Предприниматели не спешат добровольно вкладываться в социальную инфраструктуру. Им интереснее в складчину с государством реализовывать бизнес-проекты в форме частно-государственного партнерства. В отличие от них НКО могли бы на конкурсной основе подключаться к аутсорсингу отдельных сегментов социальной политики государства на условиях, разумеется, компенсации их затрат со стороны уполномоченных органов. Для реализации этого направления общественного участия требуется законодательство.

Под этими механизмами участия некоммерческих неправительственных организаций существуют неформально, "в тени" не понимаются коррупция, административные барьеры, необоснованное чиновничье давление, публичный "гнет" в сфере регистрационных и контрольных механизмов. Хотя такая негативная практика имеет место в российской действительности. На это указывается в литературе и в ходе дискуссий специалистов¹⁹. Под неформальным, или "теневым", участием некоммерческих неправительственных организаций в управлении делами государства понимаются не предусмотренные законодательством механизмы, возникающие на практике и не противоречащие прежде всего нормативным правовым актам и общеправовым принципам. Не всегда поведение субъектов, отклоняющееся от нормативной модели, может расцениваться в качестве незаконного. Право по объективным причинам не способно урегулировать всевозможные сферы общественных отношений. Позитивные институты, возникающие на практике, требуют осмысления правоведов.

Неформальное  участие некоммерческих неправительственных организаций в управлении делами государства на уровне политики. Представители НКО могут доводить свои позиции до сведения органов власти в ходе непосредственных встреч с должностными лицами. Нужно отметить, что эти лица чаще встречаются с представителями бизнес-сообщества. В частности, регулярный характер стали носить встречи Президента РФ, членов Правительства РФ с руководителями крупных коммерческих организаций, их союзов (ассоциаций). НКО привлекаются к неформальному диалогу с органами власти бессистемно, хаотично и избирательно. Доступ к личному общению с представителями власти имеют в основном НКО, специализирующиеся на политическом консультировании. Хотя эксперты отмечают, что востребованность властью и влияние на нее этих НКО в настоящее время очень невелики²⁰.

Общение представителей НКО с должностными лицами может  происходить на конференциях, круглых  столах и других дискуссионных площадках. Особое место в ряду механизмов влияния  НКО на публично-властные решения  занимают гражданские форумы. Таким  образом, институты гражданского общества протестуют против проектов нормативных правовых актов или дискриминационной, по их мнению, правоприменительной практики.

Лоббизм НКО  может развиваться по неформальному  пути. В России установлены правовые механизмы представительства частных интересов в органах публичной власти, которые, однако, не задумывались как собственно лоббизм, вошедший в практику США и Канады. В Германии на уровне как федерации, так и земель осуществляются консультации органов исполнительной власти с крупными союзами и ассоциациями, членами которых могут являться и НКО. При Европейской комиссии действуют консультативные комитеты, включающие представителей НКО. В настоящее время Еврокомиссия и Европарламент внедряют систему добровольной регистрации лоббистских групп на уровне ЕС, которыми могут быть и НКО.

Неформальное  участие некоммерческих неправительственных  организаций на уровне решения общественно  полезных задач. Здесь речь прежде всего  идет о волонтерстве - добровольческом  труде, осуществляемом на безвозмездных началах активистами НКО. Волонтерство в России не признано. Это приводит к искажению картины общественной нуждаемости и прогнозов от вовлечения бизнеса и НКО в решение общественно полезных задач. Властное неведение, в частности, исходит из неразвитости такого неотъемлемого института информационной инфраструктуры власти, как статистическая отчетность, в которой отсутствует целый ряд показателей. Например, реализация государственной стратегии в сфере привлечения к оказанию публичных услуг НКО будет невозможна без учета объема ВВП, производимого третьим общественным сектором, доли и объема добровольческого труда в ВВП, объемов ресурсов, привлекаемых этими организациями из бизнес-сообщества и из-за рубежа.

Бизнес может  выступать спонсором участия НКО в решении общественно полезных задач. Коммерческие организации добровольно выбирают НКО для реализации социальной ответственности либо государство на конкурсах, аукционах и т.д., помимо прочего, вменяет победителям занятие благотворительной деятельностью с помощью или через конкретные НКО. В этих случаях коммерческие и некоммерческие организации заключают соглашения (договоры) о реализации социальных проектов.

Соглашения (договоры) о партнерстве и сотрудничестве могут заключаться между НКО  и региональными и муниципальными органами власти. Предметом этих документов могут быть в том числе и обязательства НКО по достижению социально полезных эффектов развития конкретной территории. Такого рода соглашения активно развиваются между представителями бизнеса и органов власти²¹. Однако на практике встречаются и соглашения между НКО и органами местного самоуправления со взаимными обязательствами относительно достижения социально полезных эффектов²².

Политологи  называют еще целый ряд не учитываемых  правом форм общественного участия - мобилизация общественного мнения, проведение мониторинга реализации публично-властных решений и социологических исследований, проведение общественных слушаний и др.. Их нужно попытаться юридически осмыслить. Положительные примеры участия НКО в управлении делами государства внушают надежду на то, что демократия в России, несмотря на все издержки, имеется. Она осуществляется на "нижних этажах". В силу постепенного перекрывания каналов политического участия на федеральном уровне власти демократия трансформируется в технологии общественного развития²³. Гражданские самоорганизация и самоуправление непременно будут пробивать новые пути по демократическому "коридору возможностей". Хочется поддержать позицию о том, что институциональная база сильной демократии должна неизбежно выходить за пределы политико-правовой организации общества, черпая питательные соки в его культуре и социальных отношениях. Демократия не тождественна сложившемуся режиму и группам властвующей элиты. В регионах и на локальном уровне вырисовываются контуры стартовой площадки для действительно массового гражданского движения, которое потенциально в состоянии объединить очаги демократического сопротивления, возникающие на почве профессиональных, территориальных, самоуправленческих, правозащитных, экологических интересов²⁴.

2.2 Совершенствование правового регулирования некомерческих организациях

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при  Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009; далее - Концепция) и разработанный Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства во исполнение Указа Президента РФ от 18.07.2008 N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" проект Федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривают существенное обновление нормативных положений о некоммерческих организациях. Пересмотр существующих законодательных подходов обусловлен необходимостью упрощения и унификации правового регулирования, устранения множественности действующих законов и их взаимных противоречий, повышения роли ГК РФ в регламентации статуса некоммерческих организаций как юридических лиц. Наиболее принципиальной из ожидаемых новелл, помимо закрепления в ГК РФ исчерпывающего перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций, является ограничение их возможностей в осуществлении предпринимательской деятельности.

Признаками некоммерческих организаций в настоящее время признаются наличие у них основной цели деятельности, не связанной с извлечением прибыли, и неспособность распределять полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ, п. 1 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). Вместе с тем такие организации наделены правом осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

В литературе неоднократно подчеркивалось, что предоставление некоммерческим организациям возможности  заниматься предпринимательской деятельностью  в условиях, когда ограничивающие ее рамки не являются четкими, приводит к тому, что многие из таких организаций изначально ориентируются на извлечение прибыли, активно участвуют в хозяйственном обороте и фактически превращаются в коммерческие организации²⁵. В результате на практике возникают спорные ситуации, которые не всегда получают однозначную оценку судебных органов.

В связи с  этим предлагалось либо предоставить некоммерческим организациям неограниченные права заниматься предпринимательской  деятельностью, сохранив при этом запрет на распределение полученной прибыли²⁶, либо полностью исключить возможность ее осуществления²⁷. Ни одна из этих позиций не нашла поддержки у разработчиков Концепции и проекта. Признаки некоммерческих организаций планируется сохранить в существующем виде. При этом предусматривается, что для материального обеспечения основной (уставной) деятельности некоммерческие организации могут осуществлять иную приносящую доход деятельность, виды которой определены в их уставах и соответствуют целям их создания и основной деятельности. Тем самым термин "предпринимательская деятельность" будет заменен словосочетанием "деятельность, приносящая доходы", что, видимо, призвано подчеркнуть ее эпизодичность и некоммерческий характер осуществляющего ее субъекта. Кроме того, правомерными будут только те виды приносящей доход деятельности, которые прямо, исчерпывающим образом предусмотрены в уставе организации. Какие-либо критерии, которые позволили бы оценить соответствие указываемых в уставе видов доходной деятельности основным целям некоммерческой организации, нормативно закрепить не планируется.

Вряд ли такое законодательное решение можно признать прогрессивным. Оно не исключит спорные ситуации, а лишь увеличит их количество. Теперь они будут возникать не только в процессе деятельности некоммерческой организации, но и при ее регистрации как юридического лица. Признание указываемых в уставе видов доходной деятельности не соответствующими целям создания юридического лица повлечет отказ в его регистрации и в большинстве случаев будет обжаловаться. Кроме того, предусмотреть в уставе виды доходной деятельности с такой степенью конкретизации, которая заведомо исключила бы разночтения в процессе их осуществления, вряд ли возможно. А потому спорные ситуации будут сохраняться и в процессе функционирования некоммерческой организации²⁸.

Предполагается  установить правило, согласно которому некоммерческая организация, осуществляющая приносящую доходы деятельность, должна иметь обособленное имущество, гарантирующее интересы ее кредиторов, в размере не менее минимального уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью (не менее 500 тыс. руб.). Целесообразность законодательного закрепления этой нормы как обязательной для всех вызывает сомнения. Это положение, призванное обеспечить интересы кредиторов некоммерческих организаций, не учитывает ни масштабов, ни систематичности осуществляемой ими доходной деятельности. В частности, остается неясным, должны ли соответствующее имущество иметь все некоммерческие организации, чьи уставы предусматривают возможность осуществления доходной деятельности, или только те, кто занимается ею в действительности.

Также оставлены  без внимания показатели финансового  состояния отечественных некоммерческих организаций, которые однозначно свидетельствуют  о том, что сформировать капитал  в подобном объеме большинство из них не способны в принципе. По данным исследований, проведенных специалистами Высшей школы экономики осенью 2007 года, несмотря на разнообразие допускаемых законом источников финансирования, совокупные доходы некоммерческих организаций очень малы. В 2006 году в каждой восьмой организации вообще не было никаких поступлений, в каждой шестой организации они составили менее 50 тыс. руб.²⁹.

Аргументом, обосновывающим необходимость введения более жестких  ограничений на предпринимательскую  деятельность некоммерческих организаций, является нарушение принципа равенства участников гражданских правоотношений³⁰. Поскольку к некоммерческим организациям не предъявляются повышенные требования, применяемые к профессиональным предпринимателям (необходимость формирования уставного капитала, заключение публичных договоров, привлечение к ответственности за неисполнение обязательств независимо от вины и пр.), при осуществлении предпринимательской деятельности они оказываются в более благоприятном по сравнению с коммерческими юридическими лицами положении. При подобном подходе некоммерческие организации рассматриваются как создаваемые в основном для извлечения прибыли. Между тем социологические исследования свидетельствуют, что предпринимательская деятельность осуществляется относительно небольшим количеством некоммерческих организаций и в весьма ограниченном объеме. К примеру, по данным Росстата, в 2005 году основными источниками доходов российских некоммерческих организаций являлись различные взносы, пожертвования, безвозмездные поступления. Их доля составила 71,6% в общей сумме денежных поступлений организаций; поступления из бюджета и государственных внебюджетных фондов составили 2,4%; выручка от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг - 4,7%. Иные источники (доход от сдачи имущества в аренду, проценты по вкладам и т.п.) по объему незначительны³¹.