Правовой статус Уполномоченного по правам человека

Сегодня более чем  в ста странах мира есть  уполномоченные   по   правам   человека. Опыт их работы в странах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Румынии, Словении и др.) показывает, что создание таких структур в большинстве случаев обеспечивает восполнение отсутствующего звена в отношениях государственной власти и населения, способствует строительству демократического  правового  государства, развитию правосознания граждан и должностных лиц.

В конце 80-х – начале 90-х годах после появления института омбудсмена в государствах Восточной и Центральной Европы стали поступать предложения ученых об учреждении в нашей стране должности Уполномоченного   по   правам   человека⁸. В основном до недавнего времени институт омбудсмена исследовался учеными в рамках административного и конституционного  права  зарубежных стран. В этот период появляется ряд интересных и глубоких работ по формированию института омбудсмена в России, защите  прав  граждан в различных сферах.

Важной вехой стало  принятие в ноябре 1991 года Верховным Советом Декларации  прав  человека  и гражданских свобод. В ней декларировалась необходимость парламентского  Уполномоченного   по   правам   человека. Тем самым была создана  правовая  основа для дальнейшей работы по конституционной регламентации этого независимого института.

При подготовке конституционных  проектов институт  Уполномоченного   по   правам   человека  оказался в сфере повышенного внимания политиков и законодателей. В части 1 статьи 103 Конституции РФ были заложены нормы, согласно которым к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного   по   правам   человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. Правозащитному институту был придан  конституционный статус.

Должность  Уполномоченного   по   правам   человека  в  РФ  учреждена в целях обеспечения  гарантий государственной защиты  прав  и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решать весьма важные проблемы, активно пресекать факты нарушения  прав   человека, бороться с бюрократией.

С учетом федеративного устройства нашего государства должность Уполномоченного   по   правам   человека, как уже было отмечено выше, учреждается также в субъекте  РФ  в соответствии с уставом, законом субъекта  РФ. Во многих субъектах России действуют уполномоченные   по   правам   человека, а в большинстве из них пошли по пути создания комиссий  по   правам   человека.  Уполномоченный  защищает гражданские права независимо от места проживания гражданина России, поскольку они не могут быть различными в зависимости от субъекта Федерации.⁹

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Правовой   статус   Уполномоченного   по   правам   человека  в  Российской Федерации

 

2.1 Порядок  назначения и освобождения от  должности  Уполномоченного   по   правам   человека

 

В соответствии с ФКЗ  об  Уполномоченном   по   правам   человека   Уполномоченным  может быть назначен только гражданин России не моложе 35 лет.

В ряде стран, например, в  Новой Зеландии тип профессиональной квалификации не является обязательным требованием к кандидату на должность омбудсмена. В Великобритании первые три  уполномоченных  были назначены из гражданских служащих, не имеющих юридического образования , и только в 1978 году эту должность занял юрист. Вместе с тем, шведский закон предписывает, что омбудсменом могут быть лица с юридическим образованием и достойной репутацией. Российский закон не устанавливает в качестве квалификационного требования наличие юридического образования, однако закрепляет положение, согласно которому кандидат на эту должность должен обладать познаниями в области  прав  и свобод  человека  и гражданина, а также иметь опыт правозащитной деятельности. Закон определяет круг органов, должностных лиц, которые наделены  правом  вносить предложения о кандидатах на должность  Уполномоченного. Список является исчерпывающим: Президент  РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе. В мировой практике есть и другой подход к решению этого вопроса, так в Великобритании Парламентский Уполномоченный  назначается Королевой по рекомендации премьер-министра. Избрание шведского омбудсмена готовится делегацией по делам парламентских омбудсменов после ее консультации с депутатами, назначенными от партийных групп в Конференцию при председателе парламента.

Закон устанавливает определенный срок, в течение которого предложения о кандидатах на должность  Уполномоченного  могут вноситься в Государственную Думу. Эта процедура должна быть произведена в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего  Уполномоченного . Кандидат на должность Уполномоченного выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против. Если кандидатура на должность  Уполномоченного  отклонена палатой, фракции и депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Повторное рассмотрение кандидатуры проводится на следующий день после получения палатой соответствующего представления.

Назначение на должность  Уполномоченного  и освобождение от нее осуществляется Государственной  Думой простым большинством голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы тайным голосованием. В большинстве стран омбудсмен выбирается парламентом, например, датский омбудсмен выбирается прямыми выборами, в Португалии - избирается 2/3 парламента.

По вопросу о назначении на должность  Уполномоченного  Государственная  Дума принимает постановление. Время его принятия ограничено - не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего  Уполномоченного. Порядок назначения  Уполномоченного  носит сложный характер. Ввиду того, что претендентов на эту должность может быть достаточно много, закон устанавливает специальную процедуру включения кандидатур на пост  Уполномоченного  в список для тайного голосования. Для этого претендент должен набрать 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В большинстве стран  мира при вступлении в должность омбудсмены приносят присягу. Соответствующий текст присяги Российского  Уполномоченного  сформулирован в статье 9 Закона, которая регулирует акт присяги. Этот акт - не формальная процедура. Он имеет важное юридическое значение: с одной стороны, присяга - это обязывающая клятва перед Государственной Думой, с другой стороны, с момента произнесения присяги  Уполномоченный  вступает в должность, начинает осуществлять принадлежащие ему полномочия. Присяга приносится в торжественной обстановке в зале заседаний Государственной Думы сразу же после назначения  Уполномоченного  на должность. Деятельность  Уполномоченного  ограничена определенным сроком, считая с момента принесения присяги. В других странах этот срок колеблется от двух лет в Австралии до пяти лет в Новой Зеландии. В Швеции, Великобритании, Португалии омбудсмен работает в течение четырех лет. Во Франции медиатор назначается на шестилетний срок. Деятельность  Уполномоченного прекращается с момента принесения присяги новым  Уполномоченным, назначенным Государственной Думой.

Мировой опыт свидетельствует, что одно и то же лицо может быть назначено на должность омбудсмена повторно. Соответствующее положение  нашло отражение и в российском законе, что дает возможность  Уполномоченному, успешно справляющемуся со своими обязанностями находиться на своем посту десять лет. В статье 11 Закона сформулированы определенные ограничения правосубъектности  Уполномоченного, связанные с выполнением его полномочий.

Так, находясь на своем  посту, он не может быть депутатом не только Государственной Думы, но и законодательного (представительного) органа субъекта федерации, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической и иной деятельностью, например, коммерческой. Закон делает исключение, позволяя  Уполномоченному  заниматься преподавательской, научной либо иной творческой деятельностью. В то же время Уполномоченный, находясь на своем посту, не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Он должен быть далек от политики, и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, что соответствует мировой практике.

Не позднее 14 дней со дня  вступления  Уполномоченного  в  должность он обязан полностью прекратить деятельность, которая несовместима с его постом и указана в ч.ч. 1, 2 ст. 11 Закона. Если он не исполнит эти требования, то его полномочия будут прекращены, т.е. он может быть досрочно освобожден от должности на основании ст. 13 Закона, а Государственная Дума приступает к назначению нового  Уполномоченного. Подобное правило, касающееся недопустимости совмещения поста омбудсмена и других публичных должностей, существует в большинстве стран, имеющих институт омбудсмена.

Важным элементом  статуса   Уполномоченного  является наличие у него иммунитета, т.е.  Уполномоченный  пользуется неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Это выражается в том, что без согласия Государственной Думы  Уполномоченного  нельзя привлечь к уголовной, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Кроме того, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления. Его нельзя подвергать личному досмотру, кроме случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. При этом личный досмотр может производиться  уполномоченным  на то лицом одного и того же пола, с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. К  уполномоченным  лицам, которые вправе применить эту меру относятся должностные лица органов внутренних дел, гражданской авиации, таможенных учреждений.

Следует отметить, что  законодатель распространяет неприкосновенность  Уполномоченного  на его жилое  и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортное средства, корреспонденцию, средства связи, принадлежащие  уполномоченному  документы.

Аналогичные положения  содержатся и в зарубежном законодательстве. Так, например, французский медиатор пользуется неприкосновенностью, поэтому  не может подвергаться преследованию, розыску, задержанию, аресту или преданию суду за высказанные мнения или за совершение действий при выполнении им своих обязанностей. Указанные положения служат своего рода гарантией его независимости. Польскому  Уполномоченному  принадлежит иммунитет от привлечения к уголовной ответственности, ареста либо задержания, аналогичный иммунитету депутата Сейма. Уполномоченный  может быть задержан на месте преступления. В этом случае должностное лицо, производившее задержание обязано незамедлительно уведомить об этом Государственную Думу. На основании поступившей информации Государственная Дума, если сочтет это необходимым, принимает соответствующее решение, в котором выражает свое согласие на дальнейшее применение этой процессуальной меры. Если согласие не получено в течение 24 часов Уполномоченный  должен быть освобожден.

Российский Закон предусматривает ряд случаев досрочного освобождения  Уполномоченного  от должности.

Во-первых, если он нарушил требования статьи 11 Закона, то есть продолжает осуществлять деятельность, несовместимую с его статусом: является депутатом Государственной Думы или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, членом Совета Федерации, занимается другой оплачиваемой (коммерческой деятельностью) или неоплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, либо иной творческой.

Во-вторых, когда в  отношении  Уполномоченного  вступил  в законную силу обвинительный приговор суда. Государственная Дума может прекратить полномочия  Уполномоченного, если он неспособен по состоянию здоровья или по иным причинам исполнять свои обязанности в течение не менее четырех месяцев подряд.¹⁰

Следует добавить, что 9 февраля 2005 года Московская областная Дума приняла решение о внесении изменений в Закон Московской области “Об Уполномоченном   по   правам   человека  в Московской области”. В соответствии с принятой поправкой, депутаты областной Думы получили  право  выражать недоверие  Уполномоченному   по   правам   человека  в Московской области, и на этом основании досрочно прекращать его полномочия Московская областная Дума приняла закон, лишающий омбудсмена независимости.

Закон предусматривает  Уполномоченному   право  самому подать заявление о сложении полномочий. В этом случае требуется согласие Государственной Думы, касающегося  освобождения от должности. Оформление досрочного освобождения от должности производится принятием Государственной Думой специального постановления.

В ситуации досрочного прекращения  полномочий  Уполномоченным  Закон  предписывает Государственной Думе назначить нового  Уполномоченного  в течение двух месяцев со дня  досрочного освобождения от должности предыдущего. Порядок назначения регулируется статьями 6-10 ФКЗ «Об  Уполномоченном   по   правам   человека  в РФ».

 

2.2 Функции  Уполномоченного   по   правам   человека  в Российской Федерации

 

Функции  Уполномоченного   по   правам   человека  перечислены в части 3 статьи 1 Закона об  Уполномоченном   по   правам   человека:

1) восстановление нарушенных  прав   человека  и гражданина;

2) совершенствование  законодательства  РФ  о  правах   человека  и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного  права;

3) развитие международного  сотрудничества в области   прав   человека ;