Проблемы эффективности антикоррупционной политики в современной России

В эпоху перестройки  коррупция в высших эшелонах власти стала одной из наиболее резонансных тем. Всесоюзную популярность приобрели московские следователи Тельман Гдлян и Николай Иванов, расследовавшие «хлопковое» дело еще при Андропове. В 1989 году после открытого заявления о взяточничестве в Политбюро, что не было подтверждено, оба были отстранены от следственной работы за клевету, исключены из КПСС и примкнули к демократической оппозиции.

В 1998 году доктор юридических  наук Н.И. Матузов отмечал, что «привилегии, злоупотребления, коррупция современных начальников приобрели такие формы и масштабы, которые даже и не снились партгосчиновникам советского периода».¹⁴

В 1999 году академик РАН  Д.С. Львов и доктор экономических  наук Ю.В. Овсиенко оценивали коррупцию  в России как «тотальную».

В начале 1999 года заместитель генерального прокурора России Ю.Я. Чайка заявил, что Россия входит в десятку наиболее коррумпированных стран мира и что коррупция является одной из самых деструктивных сил в российском государстве.

В мае 1999 года заместитель министра финансов России Олег Вьюгин отмечал, что система власти и бизнеса в России во многом пропитана коррупцией и преступным бизнесом.¹⁵

В 2006 году ВЦИОМ провёл опрос, согласно которому отношение  к мздоимцам смягчилось, и значительная доля населения даже не считает коррупцию преступлением. Согласно опросу ВЦИОМ, проведённому в 2006 году, более половины опрошенных имеют личный опыт дачи взяток.¹⁶

20 ноября 2009 года Госдума  РФ приняла закон «Об общих  принципах организации предоставления  государственных услуг и исполнения государственных функций», который позволяет взимать с граждан плату за «государственные услуги» и «государственные функции». По мнению представителей КПРФ и ЛДПР этот закон легализует коррупцию.

Согласно опросам «Левада-центра», в 2005–2006 годах 50% респондентов называли коррупцию в числе главных препятствий на пути экономического подъёма в России.¹⁷

В 2006 году первый заместитель  Генпрокурора РФ Александр Буксман  заявил, что по некоторым экспертным оценкам объём рынка коррупции  в России оценивается 240 с лишним млрд. долларов США. Согласно оценкам фонда ИНДЕМ, эта величина ещё выше: только в деловой сфере России объём коррупции вырос между 2001 и 2005 гг. примерно с 33 до 316 млрд. долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты). По оценке того же фонда, средний уровень взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос в тот период с 10 до 136 тыс. долл.¹⁸

По результатам исследования СМИ во втором квартале 2010 года наибольшая доля профессиональной коррумпированности, по-прежнему, приходится на чиновников – 42% от общего количества упомянутых в СМИ фактов взяточничества и злоупотреблений. Значительный скачок совершили работники образования – 12% против 5% в первом квартале 2010, и вышли на вторую позицию по коррумпированности во втором квартале 2010 года. Подобный рекорд связан с тем, что традиционно, на период с 01.04–30.06 приходится несколько ключевых моментов: запись детей в школу и детский сад, сдача ЕГЭ, сессия и поступление в ВУЗы. Сохранили свои позиции работники правоохранительных органов и медицины: милиция 10% (8% в первом квартале) и медицина 6% (5% в первом квартале) от общего количества случаев взяточничества описанных в СМИ.

По-прежнему, СМИ регулярно  фиксируют факты коррупции и взяточничества среди работников ГИБДД, судебной системы, сотрудников ФСИН, налоговых и таможенных служб, а также военных. В раздел «другие» вошли следующие категории: пожарные, лесники и служители культа. Несмотря на малочисленность зафиксированных в СМИ коррупционных фактов в этих профессиональных категориях суммы взяток и откатов вполне солидные. Лесничие, например, требуют откаты за каждый кубометр законно заготовленной древесины в общей сумме порядка 600 тысяч рублей, или «закрывают глаза» на проведение лесозаготовительных работ за 370 тысяч рублей, или скрывают факты незаконных порубок.

По итогам 2-го квартала 2010 года в наиболее весомом коррупционном  сегменте (среди чиновников) наибольшее количество фактов коррупции и взяточничества зафиксировано среди глав региональных и местных администраций – их доля составляет 39%. Депутатам принадлежит 34% коррупционных фактов отображенных в средствах массовой информации. Работники региональных министерств и ведомств использовали служебное положение в коррупционных целях в 22% случаев.¹⁹

4. Причины коррупции.

в России сложились особенно благоприятные условия для процветания коррупции на всех уровнях властных структур. Эффективность метода борьбы с коррупцией зависит и от социальных условий его применения, поэтому необходимо выделить условия, благоприятствующие развитию коррупции.

1. Слабость судебной системы - одна из основных проблем переходного периода. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партийных организациях, а не в судах. После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, незаполненная до сих пор.

Сейчас в России слабость судебной системы проявляется в  том, что:

• бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;
• слабо исполняются судебные решения;
• низка пропускная способность арбитражных судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;
• не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий²⁰.

В противостоянии коррупции  практически не используется серьезный  потенциал гражданского судопроизводства. Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией.

2. Неразвитость правового сознания населения порождена той же причиной - укорененной при советском режиме системой партийного квазиправа. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами, проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление «низовой» коррупции.

3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно «интересов государства» и «общенародной собственности» - типично российская проблема. Защита прав и интересов граждан, в том числе - частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.

4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корни более древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.²¹

В современной экономической  науке принято отмечать множественность  причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.

Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.

Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.

Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих».

В тех странах, где  действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и  постсоциалистические страны), коррупция  наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.

Предельно лаконичное определение  основных причин коррупции некоторые  зарубежные экономисты выражают следующей формулой:

коррупция = монополия + произвол – ответственность.

Это значит, что возможности  коррупции прямо зависят от монополии  государства на выполнение некоторых  видов деятельности (например, производить  закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.²²

5. Последствия  коррупции.

Коррупция сильно и, как  правило, негативно влияет на экономическое  и социальное развитие любой страны.

Экономический вред от коррупции связан, прежде всего, с тем, что коррупция является препятствием для реализации макроэкономической политики государства. В результате коррупции низших и средних звеньев системы управления центральное правительство перестает получать достоверную информацию о реальном положении дел в экономике страны и не может добиться реализации намеченных целей.

Коррупция серьезно искажает сами мотивы государственных решений. Коррумпированные политики и чиновники  в большей мере склонны направлять государственные ресурсы в такие  сферы деятельности, где невозможен строгий контроль и где выше возможность вымогать взятки. Они скорее склонны финансировать производство, например, боевых самолетов и другие крупные инвестиционные проекты, чем издание школьных учебников и повышение зарплаты учителей. Известен анекдотический пример, когда в 1975 в Нигерии щедро подкупленное правительство сделало за рубежом заказы на столь гигантское количество цемента, которое превосходило возможности его производства во всех странах Западной Европы и в СССР вместе взятых. Сравнительные межстрановые исследования подтверждают, что коррупция сильно деформирует структуру государственных расходов: коррумпированные правительства выделяют средства на образование и здравоохранение гораздо меньше, чем некоррумпированные.

Главным негативным проявлением экономического воздействия коррупции является увеличение затрат для предпринимателей (в особенности, для мелких фирм, более беззащитных перед вымогателями). Так, трудности развития бизнеса в постсоциалистических странах связаны во многом именно с тем, что чиновники заставляют предпринимателей часто давать взятки, которые превращаются в своего рода дополнительное налогообложение. Даже если предприниматель честен и не дает взяток, он несет урон от коррупции, поскольку вынужден тратить много времени на общение с нарочито придирчивыми госчиновниками. Наконец, коррупция и бюрократическая волокита при оформлении деловых документов тормозят инвестиции (особенно, зарубежные) и, в конечном счете, экономический рост. Например, разработанная в 1990-е американским экономистом Паоло Мауро модель позволила ему сделать предположительный вывод, что рост рассчитываемого «эффективности бюрократии» (индекс, близкий к рассчитываемому Transparency International индексу восприятия коррупции) на 2,4 балла снижает темп экономического роста страны примерно на 0,5%. По расчетам другого американского экономиста, Шан-Чин Вая, увеличение индекса коррупции на один балл (при десятибалльной шкале) сопровождается падением на 0,9% прямых иностранных инвестиций. Впрочем, при обзоре индексов коррупции уже упоминалось, что четкой отрицательной корреляции между уровнем коррупции и уровнем экономического развития все же нет, эта связь заметна лишь как общая закономерность, из которой есть много исключений.²³

Что касается социальных негативных последствий коррупции, то она, как общепризнанно, ведет к несправедливости – к нечестной конкуренции фирм и к неоправданному перераспределению доходов граждан. Дело в том, что дать более крупную взятку может не самая эффективная легальная фирма, или даже преступная организация. В результате растут доходы взяткодателей и взяткополучателей при снижении доходов законопослушных граждан. Наиболее опасна коррупция в системе сбора налогов, позволяя богатым уклоняться от них и перекладывая налоговое бремя на плечи более бедных граждан.

Коррумпированные режимы никогда не пользуются «любовью»  граждан, а потому они политически  неустойчивы. Легкость свержения в 1991 советского строя была обусловлена, во многом тем фактом, что советская  номенклатура имела репутацию насквозь коррумпированного сообщества, пользующегося со стороны рядовых граждан СССР заслуженным презрением. Поскольку, однако, в постсоветской России советский уровень коррупции был многократно превзойден, это привело к низкому авторитету режима Б.Н.Ельцина в глазах большинства россиян. Участниками дискуссий о коррупции выдвигалось, впрочем, мнение, что коррупция имеет не только негативные, но и позитивные последствия.