Совет Федерации

Чтобы отойти от «эластичной» модели 2-й палаты, нужен такой ярус законодательного закрепления порядка образования 2-й палаты, метаморфоза которого требует широкого политического консенсуса и немыслимо без согласия большинства субъектов Федерации.

В-третьих, сам порядок комплектования состава, как первой, так и 2-й палаты русского парламента в совокупности до подлинного времени не купил самодостаточной ценности и потому рассматривается субъектами политики (в том числе и самими законодателями) как элемент «институционального дизайна», тот, что, при необходимости, может быть, подвергнут кардинальному изменению.

2. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации

2.1. Внутренняя организация Совета  Федераций Федерального Собрания

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации. От того что эта статья размещена в гл.2 «Основы конституционного строя», изменить расположение Федерального Собрания в системе органов государственной власти дозволено только через трудный порядок изменений самой Конституции РФ.

Иная главная ручательство, закрепленная в гл.2, состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы распределения властей независим по отношению к иным. Расположение Федерального Собрания определяется тезисом распределения властей, тот, что в равной мере противоборствует непомерному возвышению всякий из 3 властей и вероятности контроля одной власти иной.

Автономность - значимое условие удачного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы права, которое может быть принято Федеральным Собранием, в итоге чего парламент вправе принимать всякие законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самосильно определяет надобность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую автономность.

Никто не может встревать в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается достоверное всесилие парламента и его автономность в отправлении своей основной функции.

Совместно с тем законотворческая автономность не является безусловной. Она ограничивается через такие университеты конституционного права, как президентское вето, референдум, от того что с его поддержкой могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное расположение, которое приостанавливают действие законов.

Право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах.

Ратифицированные интернациональные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии завершения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из тезиса распределения властей с его «сдержками и противовесами». Они не умаляют самостоятельного расположения Федерального Собрания в системе органов государства.

Ст.94 Конституции РФ устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым, давая ему не больше как самую всеобщую отзыв через общеупотребительный термин. Но в этой, же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что теснее раскрывает основное предназначение данного парламентского учреждения.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и решениями Совета Федерации.

Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, действие Совета Федерации базируется на тезисах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто, но палата вправе проводить и закрытые заседания. Совет Федерации избирает тайным голосованием из своего состава Председателя и Зама Председателя Совета Федерации. Помимо того, для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его непрерывным функционированием, создается такой непрерывно действующий коллегиальный орган, как Совет Палаты.

Согласно ст.101 Конституции РФ, ст. 13 Регламента, Совет Федерации образует комитеты и комиссии из числа членов палаты, являющиеся непрерывно действующими органами палаты.

Комитеты палаты по вопросам, относящимся к их ведению, осуществляют подготовку завершений по планам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, одобренным Государственной Думой. По федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации; готовят предложения по нормативным правовым актам Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. А также модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Союза самостоятельных государств; разрабатывают и заранее рассматривают законопроекты и планы иных правовых актов. Организуют проведение парламентских слушаний; по поручению Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений Совета Федерации, принимаемых по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации. А также сообщают членов Совета Федерации об их рассмотрении и исполнении; решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты; рассматривают в пределах своей компетенции иные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации.

В составе Совета Федерации образуются следующие комитеты: Комитет Совета Федерации по конституционному праву и судебно-правовым вопросам; Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны. Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; Комитет Совета Федерации по вопросам общественной политики. Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики; Комитет Совета Федерации по интернациональным делам; Комитет Совета Федерации по делам Содружества Самостоятельных Государств. Комитет Совета Федерации по аграрной политике; Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и территориальной политике. Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

Наличие обозначенных проблем не может не влиять на качество законодательной деятельности Совета Федерации, что заставляет искать наиболее оптимальные варианты их разрешения.

В настоящее время целым рядом политиков и ученых выдвинуты предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации и принятию нового федерального закона. Суть этих инициатив связана с утверждением концепции прямого избрания населением членов Совета Федерации. В качестве инструмента, обеспечивающего представительство от законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации, предлагается выдвижение данными органами своих кандидатов.

Представляется, что такая инициатива несет в себе больше вопросов, нежели ответов. И в этом смысле существуют, по меньшей мере, следующие проблемы.

Первая проблема - конституционно-правовая. Модель представительства в верхней палате путем прямых выборов члена Совета Федерации населением выходит за рамки действующей Конституции РФ. В соответствии со ст.95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Федерации. Совершенно иначе должна звучать формулировка конституционных положений, если иметь в виду прямые выборы. В этом случае она должна быть аналогичной той, что содержится в ст.150 Конституции Швейцарии, где сказано, что в Совет кантонов, как палату регионов, избираются депутаты от кантонов. Таким образом, для внедрения прямых выборов в Совет Федерации нужна соответствующая поправка в Конституцию РФ.

Другая проблема - политическая целесообразность для России прямых выборов. Нельзя не учитывать, что при реализации предлагаемого порядка избрания представителей от законодательной и исполнительной власти непосредственно населением произойдет фактическое уравнивание Совета Федерации с Государственной Думой по природе представительства.

Если в Швейцарии и в Соединенных Штатах федерализм реализуется через устоявшиеся механизмы разграничения власти на основе принципа субсидиарности и широкой автономии субъектов Федерации. А парламент в целом рассматривается как инструмент демократии и политического плюрализма, то в России, с ее недостроенной системой разделения власти по вертикали, Совету Федерации отводится весьма высокая роль именно как палате регионов. Поэтому федерализм как принцип формирования палаты должен доминировать не только с юридической, но и с политической точки зрения.

Получив мандат от населения, члены Совета Федерации по логике представительства должны отвечать только перед ним, в то время как контроль со стороны законодательной и исполнительной власти будет сведен к минимуму. При этом сама практика реализации свободного мандата свидетельствует о том, что после выборов депутат не несет фактически никакой ответственности перед избирателем. Кто в таком случае спросит его, как он представляет интересы населения субъекта Федерации, от которого он избран?

Применительно к России нельзя не учитывать также и определенные политические настроения в российском обществе. Уже сегодня можно спрогнозировать, что при прямых выборах членов Совета Федерации активизируется политическая деятельность сторонников полной ликвидации верхней палаты, рассматривающих ее как лишнюю, повторяющую и дублирующую нижнюю палату. Именно такая процедура была проделана, в частности, в Венесуэле, где новой Конституцией 1999 г. впервые в мировой конституционной истории была ликвидирована верхняя палата парламента - сенат в федеративном государстве.

Возвращаясь к России, следует заметить, что если и отказываться от ныне действующего порядка формирования Совета Федерации, то целесообразнее всего было бы вернуться к варианту формирования верхней палаты из глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. При такой схеме формирования Совета Федерации более органично сочетались принципы регионального представительства и демократии.

Демократизм обеспечивался тем, что и руководители законодательной власти как депутаты, и главы исполнительной власти субъекта Федерации избирались населением непосредственно. Они, с одной стороны, получали мандат доверия от народа, с другой - будучи региональными лидерами, хорошо знали нужды субъекта Федерации и его населения. Для России такая структура была подходящей еще и потому, что регулярные собрания высших должностных лиц всех субъектов Федерации в верхней палате с целью одобрения наиболее важных государственных решений - хороший шанс для предотвращения конфликтов между центром и регионами, нахождения консенсуса и выбора оптимального варианта того или иного федерального закона. В рамках такой палаты лучше всего обеспечивалась консолидация федеральных и региональных интересов с целью их гармонизации. Не случайно во время дискуссии на «круглом столе» большинство представителей субъектов Федерации высказывались за возвращение именно к этому варианту формирования верхней палаты российского парламента.

3. Формирование и деятельность Федерального Собрания России: проблемы реализации

Из всех университетов государственной власти, учреждением и улучшением которых было занято русское социум в течение десяти лет действия Конституции РФ 1993 г., особенно трудная участь оказалась у Совета Федерации.

Мировой практике знамениты самые различные методы образования верхней палаты парламента, функционирующей как в федеративных, так и унитарных государствах. Для результата на вопрос, какой огромнее подходит для России, следует определиться с тем, какая цель для современного Русского государства и социума приоритетна.

Как вестимо, при образовании верхней палаты федеративного государства всеобщей целью является обеспечение сочетания тезисов народного представительства и федерализма. Совместно с тем нрав реализации этой цели может быть разным.

Если она воплощается через гармонизацию интересов народа каждой Федерации и народов, отдельных ее комбинированных частей, тогда разумно вводить прямые выборы обеих палат, как это имеет место, к примеру, в США, Швейцарии, Бразилии и ряде других стран. При таком варианте правило народного представительства главенствует над федеративной идеей, и основные задачи федеративного строительства реализуются не через верхнюю палату, а путем других механизмов.

Вовсе иную роль играет верхняя палата в том случае, если государство ее учреждением идет по пути гармонизации федеративной системы власти и управления через государственные органы. В таком случае складывается модель образования подобно той, что сделана в Германии и Австрии.

Но, определяя лишь тезис, Конституция реально отдала на откуп федерального законодателя решение вопроса о выборе определенной модели образования палаты. Следственно члены Совета Федерации первого созыва, как знаменито, избирались с использованием мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам.

Другой порядок образования был у Совета Федерации второго созыва. Закон от 5.12.1995 г. установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти. Закон принимался в атмосфере острой дискуссии. В процессе обсуждения плана в Государственной Думе и в Совете Федерации выявились важные разногласия. Определенная часть парламентариев предложила тогда закрепить прямые выборы населением поверенных от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Впрочем, наибольшее число законодателей посчитали, что за вступлением такого порядка скрывается тяготение к усилению центристских тенденций в государственном строительстве. В результате поборол план федерального закона, о котором было сказано выше. Его последователи были убеждены, что именно он отвечает федералистским устоям строительства новой России.