Законодательная база пенсионного обеспечения

Оглавление

Введение

Глава 1. Общая характеристика системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации

1. Предпосылки к реформированию пенсионной системы Российской Федерации

В течение последних лет судьба пенсионного обеспечения широко обсуждалась в средствах массовой информации. Спектр мнений был очень широк: от призывов «ничего не менять и оставить систему как она есть» до крайне радикальных взглядов - полностью отказаться от существующей солидарной системы, действующей на распределительной основе, и пе­рейти к накопительной, что фактически означало привати­зацию государственных обяза­тельств перед будущими и нынешними пенсионерами.

Такие разнополюсные точки зрения, можно предположить, не учитывали всю гамму проблем исторических, экономических, демографических, психологических и в конечном счете политических аспектов жизни российского общества на современном этапе его развития.

На протяжении 30 лет в бывшем СССР в области пенсионного обеспечения важнейшими актами являлись два закона "О государственных пенсиях" (Закон СССР от 14 мая 1956 г.) и "О пенсиях и пособиях членам колхозов" (Закон СССР от 15 июля 1964 г.). В соответствии с первым актом осуществлялось пенсионное обеспечение рабочих, служащих и некоторых других категорий граждан. Именно этим законом пенсия по старости на общих основаниях рабочих и служащих устанавливалась по достижении необходимого пенсионного возраста (для женщин - 55 лет и для мужчин - 60 лет) при наличии общего трудового стажа  20 и 25 лет соответственно для женщин и мужчин. Размер пенсии определялся в процентах к заработной плате и не мог быть ниже или выше сумм, установленных законом. По выбору обратившегося за пенсией заработок мог подсчитываться исходя из короткого или длительного периода работы. Если был выбран короткий период, то среднемесячный заработок подсчитывался за последние 24 месяца работы перед ее прекращением. При выборе длительного периода для подсчета среднемесячного заработка брались любые 5 лет подряд из последних 10 лет перед обращением за пенсией.

Следует отметить, что именно в этот период и не­сколькими годами позже складывается устойчивое понятие специального трудового стажа как суммарная продолжительность работы в определенных условиях (или на соответствующих работах) либо в определенных районах. С учетом такого стажа предоставлялось льготное пенсионное обеспечение. Оно распространялось на подземные работы, на работы с вредными и тяжелыми условиями труда и в горячих цехах. По местностям, где протекала трудовая деятельность, выделялся стаж работы в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к этим районам.

Пенсионное обеспечение членов колхозов, а также членов их семей осуществлялось по второму законодательному акту. Пенсия по старости на общих основаниях колхозникам назначалась на тех же условиях, что рабочим и служащим. Однако заработок для исчисления пенсии брался за один пятилетний период работы в общественном хозяйстве колхоза. В заработок включалась оплата труда во всех ее видах, в том числе и в натурально-вещественной форме.

Финансовое обеспечение двух названных законов было многоканальным с характерным применением "страхового метода" образования средств: начисления за всех рабочих и служащих страховых взносов, исходя из размера установленных отраслевых тарифов, и внесения их в бюджет государственного социального страхования; для колхозов также устанавливались обязательные отчисления (платежи) в централизованные союзные фонды социального обеспечения и социального страхования колхозников. Работающие пенсионеры получали пенсию на предприятиях и в организациях (за счет средств социального страхования), а неработающие пенсионеры в органах социального обеспечения по месту жительства (за счет бюджетов союзных республик). Однако, несмотря на обилие финансовых источников, они не покрывали все расходы на пенсии советских граждан. В связи с этим основная тяжесть по пенсионному обеспечению (более 85% от всех расходов на социальное обеспечение) приходилась на государственный союзный бюджет.

К концу 70-х годов темпы роста пенсий резко замедлились и стал увеличиваться разрыв между доходами работающего населения и пенсионе­ров. Кроме того, все яснее стали проявляться глубинные противоречия двух пенсионных законов, экономическая сущность которых была построена на наличии господствующих тогда двух форм собственности. Пенсионное обеспечение занятых в коллективном хозяйстве было ниже, чем рабочих и служащих, работающих на государственных предприятиях, в 2,5-3 раза.

К началу 80-х годов воз­никла объективная необходимость осовременивания существующего пенсионного законодательства, которое соответствовало бы социальным и экономическим реалиям того времени.

Однако принятие окончательного решения затянулось на многие годы в основном из-за поиска дополнительных финансовых источников, необходимых для таких преобразований. Только в мае 1990 года принимается союзный закон о пенсионном обеспечении советских граждан, а чуть позже - Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. №340-1"О государственных пенсиях в Российской Федерации".

Кок в союзном, так и в российском законах повторились ранее действовавшие основания, определяющие право на пенсию по старости, - возраст и общий трудовой стаж (соответственно для женщин - 55 лет и 20 лет, для мужчин - 60 лет и 25 лет). Однако соотношение между минимальным и максимальным размерами пенсий было выше и составляло 1:3 (3,5), вместо 1:2 (2,5), применявшегося ранее.

Принципиально новым для пенсионного обеспечения яви­лось введение единых условий начисления пенсий как для рабочих и служащих, так и для занятых в сельском хозяйстве.

Новым для законов было также введение понятия социальной пенсии, которая устанавливалось неработающим гражданам при отсутствии права на трудовую пенсию.

Вместе с тем были и существенные различия между союзным и российским пенсионным законодательством. За­кон Российской Федерации №340-1 был более прогрессивен относительно союзного, поскольку предусматривал более высокие размеры пенсионирования и расширял права на пенсионное обеспечение у отдельных категорий населения. В законе отсутствовал перечень тех, кто имеет право на трудовую пенсию.

Он исходил из того, что право на такую пенсию имеет каж­дый гражданин, у которого есть условия для ее получения не­зависимо от социального по­ложения ко времени обраще­ния за пенсией. Российский закон не связывал возможность обращения за пенсией за выслугу лет с прекращением работы.

Законом вводилась новая норма для граждан, ставших инвалидами вследствие военной травмы: им предоставлялось право получать две пенсии - пенсию по старости (или пенсию за выслугу лет) и пенсию по инвалидности. Были также отличия в уровне надбавки к пенсии по старости, определении размера пенсии многодетным матерям, в стажевых требованиях для пенсий по инвалидности из-за общего заболевания и по ряду других норм пенсионного законодательства.

Для финансового обеспечения пенсионного законодательства был создан автономный, независимый от государ­ственного бюджета Пенсион­ный фонд Российской Феде­рации (ПФР), который форми­ровал свой бюджет за счет дифференцированных отчис­лений страховых взносов как юридических, так и физичес­ких лиц.

Произошедшие в начале 90-х годов XX века изменения в эко­номике страны (шквальная ли­берализация цен, приватиза­ция собственности, разрыв технологических связей меж­ду производителями и т.п.) рез­ко ухудшили жизненный уро­вень и пенсионеров, и работающего населения. Только-только вступивший в силу За­кон Российской Федерации № 340-1 был рассчитан, как и его предшественник, но пла­новую экономику с отлажен­ным регулятором контроля за ростом заработной платы. И кто мог тогда, в ноябре 1990 года, предполагать, что уже в 1992 году цены вырастут в 22,6 раза, а разброс заработ­ной платы будет 1 к 15 при норме, ограничивающей мак­симальный размер пенсий тремя минимальными выпла­тами. В новых экономических условиях требовались иные подходы к формированию пенсионной политики, более четкое проявление страховых принципов при формирова­нии будущей пенсии и сни­жение расходов по нестрахо­вым периодам. Это возможно было сделать только при вне­дрении жесткого учета посту­пающих страховых взносов за застрахованное лицо от стра­хователя. В апреле 1996 года принимается такой закон о персонифицированном учете, а еще через год - 21 июля 1997г. № 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", ко­торый вступил в силу с 1 фев­раля 1998 года. Данный закон должен был реализовать прин­ципы обязательного пенсион­ного страхования. В нем не было понятий минимального или максимального размеров пенсий, а вводился индивиду­альный коэффициент пенсио­нера (ИКП). Исчисление пен­сии производилось на основе конкретной заработной платы и периода страхового стажа.

Вместе с тем, несмотря на выраженные признаки пенси­онного страхования, закон фак­тически ограничивал макси­мальный размер пенсии вве­дением предельного отноше­ния среднемесячного заработ­ка будущего пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране, тем самым снижая мотивационный эффект отражения высоких заработ­ков, не учитываемых (в силу ограничений по ИКП) при назначении пенсии.

Таким образом, начиная с 1998 года в единой пенсион­ной системе страны, стали применяться два самостоя­тельных порядка исчисления пенсии - с использованием ИКП и непосредственно из заработка. Возникла ситуация, при которой исчисление пен­сий производилось парал­лельно по "старому" и "новому" механизмам расчетов, что приводило к разбалансировке самой пенсионной систе­мы и ее финансового обес­печения в целом.

По расчетам специалистов в дальнейшем с ростом заработной платы дифференциа­ция пенсий должна была зна­чительно снизиться. Так, по про­гнозу, отношение распределе­ния численности пенсионеров по максимальному размеру получаемой пенсии с приме­нением ИКП за 10 лет (2001-2010 гг.) возрастает с 53 до 97%, т.е. максимальная пенсия фактически со временем пре­вращается для большинства пенсионеров в единую "плос­кую" пенсию. Кроме того, по­степенно ухудшающаяся де­мографическая ситуация в стране обостряет проблемы пенсионного обеспечения на перспективу. В настоящее время число лиц, состоящих на учете в органах социальной защиты населения и Пенси­онного фонда России, состав­ляет 38,5 млн. человек, или 26,5% от общей численности населения.

За последние восемь лет число пенсионеров увеличи­лось почти на 9%, в том числе получающих пенсии за выслу­гу лет - в 7 раз, социальные пенсии - в 2 раза и по инва­лидности вследствие общего заболевания - почти на 50 процентов. С 1998 года впер­вые в демографическом раз­витии России число людей пенсионного возраста начина­ет превышать численность де­тей и подростков в возрасте до 16 лет. В последующие 15лет этот перевес увеличится в 1,7 раза.

В 1992 году на 1000 че­ловек трудоспособного возра­ста приходилось 343 пенсио­нера, в 2000 году - 350. Чис­ло пенсионеров растет, а чис­ленность занятых в обществен­ном производстве снижается, что приводит к увеличению нагрузки на них по покрытию расходов на пенсионное обес­печение. После 2007 года про­цесс старения населения ус­корится и может возникнуть дефицит средств пенсионной системы. Подобные выводы основываются на данных дол­госрочного социально-эконо­мического и демографическо­го прогноза развития страны. Так, к 2016 году количество людей пенсионного возраста на 1000 человек населения трудоспособного возраста уве­личится до 428 человек.

Высокий удельный вес пен­сионеров связан с относитель­но ранним выходом на пенсию по сравнению с общеустанов­ленным на 1,5-2 года и уве­личением контингента выходя­щих на пенсию по льготным основаниям.

Так, за период с 1992 по 1999 год при общем росте числа пенсионеров по старо­сти на 1,9% численность пен­сионеров по старости, вышед­ших на льготную пенсию, увеличилась на 24% и соста­вила 22,1% от общего числа пенсионеров (против 19,4% в 1992 г.).

Период уплаты обязатель­ных платежей на пенсионное обеспечение страхователем за своих работников, подпада­ющих под действие пенсион­ных льгот в связи с особыми условиями труда, как правило, короче, а предполагаемый пе­риод получения пенсий оказы­вается более длительным. Та­ким образом, лица, работающие в особых условиях труда, уплачивают значительно мень­шую сумму страховых взносов на каждый рубль получаемой пенсии, чем работники, не пользующиеся правом досроч­ного выхода на пенсию. Фак­тически оплота этой льготы возлагается на все работаю­щее население, что в услови­ях рыночной экономики пред­ставляется неоправданным и несправедливым.

Экономическим результа­том этой тенденции является сокращение финансовой базы поступления доходов пенсион­ной системы при одновременном увеличении расходов навыплату пенсий.

Действовавшая на протя­жении нескольких десятилетий пенсионная система являлась обременительной для общества и не во всем социально справедливой.

Она предусматривала ог­ромное количество льгот для отдельных категорий работни­ков, неадекватных их вкладу в формирование доходов ПФР и в то же время отвлекающих значительные финансовые ресурсы. Наряду с этим она не отражала в полной мере трудовой вклад большинства работающих в формирование своего будущего пенсионного содержания и никак его не сти­мулировала.

С принятием федеральных законов об обязательном пен­сионном страховании и о внесении дополнений и изме­нений в Налоговый кодекс из­менился и сам механизм фи­нансирования пенсионной системы. Введенный с 1 ян­варя 2001 года единый соци­альный налог и зачисляемый в государственные соци­альные внебюджетные фонды был рассчитан исключитель­но на распределительную со­лидарную пенсионную систе­му. Это связано с тем, что в соответствии с российским законодательством налогом является обязательный инди­видуально безвозмездный платеж. Применительно к пен­сионной системе это означа­ет, что работник, за которого работодатель уплатил единый социальный налог, по выходе на пенсию будет получать некую обезличенную сумму пенсии, размер которой фак­тически никак не будет зави­сеть от суммы взносов, упла­ченных за него в пенсионную систему.

Вместе с тем введение накопительной части трудовой пенсии по старости потребо­вало установления такой мо­дели пенсионных прав граж­дан, при которой учитываются денежные средства, уплачен­ные за конкретное застрахо­ванное лицо и предназначен­ные на выплату пенсий конк­ретному человеку. В этих ус­ловиях фактически единствен­ным вариантом придания пла­тежам на обязательное пен­сионное страхование статуса индивидуально возмездных применительно к конкретному застрахованному лицу остал­ся вариант с обособлением страховых взносов на пенси­онное страхование в рамках Налогового кодекса Российс­кой Федерации.