Государственное управление в сфере жилищно-коммунального хозяйства

      В отрасли жилищно-коммунального хозяйства функционирует несколько тысяч предприятий и организаций, эксплуатируется, почти 25 процентов основных фондов государства, занято 5 процентов трудоспособного населения. Предприятия и организации разных форм собственности в современных условиях оказывают населению свыше 40 видов услуг на сумму свыше 6 млрд. гривень ежегодно[1].

     Учитывая важность услуг (продукции, работ), которые предоставляются предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, логично было  надеяться, что эта отрасль должна постоянно развиваться и совершенствоваться.

     Однако на современном этапе, жилищно-коммунальное хозяйство является наиболее отсталой отраслью экономики с многочисленными проблемами, которые  за годы становления  страны на рыночные рельсы, значительно обострились. 

      К началу ХХ века  в Украине сложилась следующая ситуация в жилищно-коммунальной сфере.

     Состояние жилищно-коммунального хозяйства в современном периоде считается кризисным во всех его подсистемах и аспектах финансово-хозяйственной деятельности с длительными негативными тенденциями.

     Финансовое положение предприятий, которые оказывают жилищно-коммунальные услуги, неудовлетворительно и обусловлено, прежде всего, постоянно растущей задолженностью по оплате услуг со стороны предприятий, бюджетных организаций и населения. Ситуацию ухудшает большое количество льгот, предусмотренных законодательством, с одной стороны и низкий уровень заработной платы населения – с другой.

     Нерешенными являются вопросы финансирования содержания, обновления, развития и модернизации действующих мощностей, прежде всего водоснабжения и водоотводов, санитарной очистке и переработки мусора и отходов, электротранспорта.

     Дошло до критического черты состояние сетей и сооружений, которые эксплуатируются предприятиями жилищно-коммунального хозяйства. В аварийном состоянии находится 37 процентов водопроводных и 27 процентов канализационных сетей, почти 14 тыс. километров тепловых сетей. Планово-предупредитительный ремонт уступил место аварийно- восстановительным работам.

     Значительная часть основных фондов отрасли находится в неудовлетворительном состоянии, морально и физически устарела. Треть эксплуатируемого жилого фонда требует полной реконструкции, еще треть – капитального ремонта и треть – текущего. На грани полного выхода из строя находится лифтовое хозяйство. Износ котельных, очистных сооружений и других производственно-технологических систем составляет от 70 до 100 процентов.

     В аварийном состоянии находится две трети водопроводных, половина канализационных, огромное количество километров тепловых сетей. [1]

     Фактически отсутствует контроль над нормированием во время производства и использования теплоэнергоресурсов и воды. Более 80 процентов жилых помещений не имеют  контрольно-измерительных приборов затрат холодной и горячей воды, практически полностью отсутствует учет  затрат теплоэнергии.

     Не внедряются в жилых домах система оперативного контроля и информации за использование теплоэнергоресурсов и воды потребителями и своевременной их оплаты. Непродуктивными являются также затраты использования  и потери тепло- и  энергоресурсов, которые допускаются как на предприятиях, которые их производят, так и в магистралях, городских квартальных и домовых сетях. В таких условиях во многих случаях эксплуатация больших систем центрального теплоснабжения становится неэффективной.

     Снизились уровень и качество жилищно-коммунальных услуг. Участились аварии в системах. Большое количество многоквартирных домов остаются без света, без отопления в осенне-зимний период. Не выдерживаются  нормативные параметры теплоносителей, давления в системах газообеспечения и водоснабжения. Оставляет желать лучшего качество питьевой воды и сроки реагирования на заявки жителей.

     Отсутствие финансовых ресурсов не позволяет осуществлять на местах строительство новых объектов жилищно-коммунального хозяйства, реконструкцию и техническое переоснащение действующих.. Ремонтно-строительные работы осуществляются в недостаточных объемах, в основном в аварийных ситуациях. Так, основные фонды водоканала изношены на 60-70%, что значительно снижает уровень надежности инженерных коммуникаций. Кроме этого изношены и внутридомовые сети, что ведет к потерям от 20 до 30% всей воды, которая подается в дома. Как отмечают экономисты, в данное время наблюдается дефицит не в самой воде, а в системе мероприятий, которые бы способствовали экономии и сбережению,  и обеспечивали бы рациональное водопользование и водоснабжение[1]. Разработка и внедрение системы учета воды, позволит оценить размер ее затрат, выявить объекты, которые допускают ее потерю, создать оптимальные условия водопользования.

    Из общего объема потребляемой электроэнергии в жилищно-коммунальном комплексе 60% используется водопроводно-канализационым хозяйством. Уменьшить затраты ресурсов можно прежде всего,  за счет использования нового энергоэффективного оборудования и переоснащения предприятий теплоснабжения и водоснабжения, а также повышения надежности функционирования коммунальных предприятий; за счет оптимальных режимов и сокращения сверхнормативных затрат тепла и воды, т.е. за  счет режимно-эксплуатационных мероприятий.

     Необходимо также обратить внимание на несоответствие в финансово-хозяйственной деятельности предприятий жилищно-коммунального комплекса и их партнеров ( горводоканалов, облэнерго, теплокоммунэнерго) и потребителей. Например, для оказания услуг используются рыночные, постоянно меняющиеся цены на приобретение материалов, энергоресурсов, техники, деталей. В тоже время услуги реализуются по фиксированным, урегулированным ценам, которые отстают от инфляционных процессов. Как отмечает И. Борисенко, - существует и другая проблема: предприятия жилищно-коммунального комплекса в основном относятся к коммунальной (государственной) собственности и их деятельность во многом регламентируется административными методами. В то же время их поставщики, и потребители их услуг в большинстве случаев имеют другие формы собственности и используют рыночные формы хозяйственной деятельности.[2]

     Отсутствие договорной системы в отношении заказа и оказания жилищно-коммунальных услуг  привело к тому, что нет четкого разграничения функций заказчика и подрядчика в оказании жилищно-коммунальных услуг населению.

     Жилищно-коммунальные услуги являются товаром, потому что они продаются и покупаются (есть продавец – производитель услуг и покупатель – потребитель услуг). Любой товар имеет потребительскую стоимость и стоит. Потребительская стоимость услуг определяется жизненной необходимостью их потребления, а цена – вложенными средствами и их производства. Практически производители всех видов жилищно-коммунальных услуг являются монополистами (производители газа, электроэнергии, воды, канализационная служба и т.д.), что привело к низкому уровню качества этих услуг в сравнении с их ценами. Отсутствие конкурентов вынуждает потребителей пользовать жилищно-коммунальными услугами, уровень качества которых, не соответствует существующим требованиям.

     Систему взаимоотношений между производителями и потребителями жилищно-коммунальных услуг можно представить в виде трех уровней: Производитель услуг (вода, газ, электроэнергия, тепло) – Посредник в оказании услуг. Жилищно-коммунальный комплекс – Потребитель услуг – население.  

     Оказание потребителям качественных жилищно-коммунальных услуг в рыночных условиях предусматривает наличие договорных отношений. Между первым и вторым уровнем должны существовать договорные отношения по производству в определенное время количества, качества, стоимости услуг, с одной стороны, и обязательства по их оплате,  с другой стороны. В договорных отношениях должны предусматриваться санкции за невыполнение условий договора. Однако для внедрения договорных отношений и эффективного их функционирования не созданы организационно-экономические условия, которые определяются в Украине следующими факторами:

-         отсутствие рынка и конкуренции в предоставлении услуг, которые обуславливает монополизм производителей  услуг и их цены;

-         изношенность основных фондов жилищно-коммунального комплекса, что ведет к значительным затратам ресурсов;

-         низкий уровень платежеспособности основных слоев населения, что не позволяет им оказывать им услуги без дотаций из бюджетов.

     Как показывают исследования, кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса обусловлено его дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением, значительными затратами, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, значительными затратами электроэнергии, воды и других ресурсов.

     Диспропорция в развитии жилищно-коммунального строительства и инженерного обеспечения, доступность и дешевизна энергоносителей, которые были привычными на протяжении многих лет, создали ситуацию практически полного игнорирования вопросов энергосохранности и проведение малозатратных технологий в жилищно-коммунальной сфере.

     Особую актуальность приобрела проблема обеспечения жильем социально незащищенных слоев населения.

      Законодательная база недостаточная и несовершенная,  не обеспечивала правовых основ реформирования жилищно-коммунального хозяйства, взаимоотношения предприятий и организаций  отрасли и потребителей услуг.

     Как отмечает А. Завада, - длительное время предприятия и организации, обслуживавшие жилищный фонд, находились в государственной или коммунальной собственности и были подчинены министерствам (ведомствам) либо органам местного самоуправления. Все они занимали монопольное положение на соответствующих рынках и не были готовы к новым взаимоотношениям[1].

     Учитывая наличие системного кризиса в отрасли и межотраслевой характер проблем, для решения которых, а также для перехода к новой модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального хозяйства стало необходимым проведение жилищно-коммунальной реформы.

§. 2. Общегосударственная программа реформирования управлением

         жилищно-коммунальным хозяйством

     14 февраля 2002 года постановлением Кабинета Министров Украины была одобрена Программа реформирования и развития жилищно-коммунального  хозяйства на 2002- 2005 годы и на период до 2010 года.

     Главными направлениями ускорения реформирования жилищно-коммунальным хозяйством были признаны:

-         усовершенствование системы управления предприятиями и организациями жилищно-коммунального хозяйства всех форм собственности, размежевание функций органов власти, предприятий – производителей услуг, потребителей жилищно-коммунальных услуг, развитие рыночных отношений в отрасли;

-         углубление демонополизации жилищно-коммунального хозяйства, создание конкурентной среды и рынка услуг, реструктуризация предприятий и организаций, формирование единой социальной и финансовой политики на территории самоуправления;

-         уменьшение затрат и утрат энергоносителей в жилищно-коммунальном хозяйстве, проведение эффективной энергосберегающей политики.

     Согласно принятой Программе, система управления должна объединить усилия органов государственного управления, соответствующих структур местных органов исполнительной власти и предприятий жилищно-коммунального хозяйства всех форм собственности, их объединений (корпораций, ассоциаций, акционерных компаний ) для реформирования и эффективного функционирования отрасли в условиях рыночной экономики.

     Реформирование отрасли должно обеспечить повышение роли органов местного самоуправления, самостоятельность и ответственность хозяйствующих субъектов разных форм собственности.

     Первоочередными мерами реформирования отрасли является завершение разработки эффективной системы управления, усовершенствование отношений собственности, определение заказчиков жилищно-коммунальных услуг.

     На центральный орган исполнительной власти возложена:

-         разработка и реализация предложений по вопросам экономической политики, государственной научно-технической и экономической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства, городского электротранспорта;

-         Нормативное и методическое обеспечение деятельности структурных подразделений местных органов исполнительной власти, предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства, лицензирование их деятельности.

На местные  органы исполнительной власти возложено:

-         обслуживание населения предприятиями и организациями жилищно-коммунальной хозяйства независимо от видов собственности;

-         проведение аттестации объектов, сертификации продукции, работ и услуг предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства.

Согласно Программе, органы местного самоуправления должны обеспечивать управление объектами жилищно-коммунального хозяйства, которые пребывают в коммунальной собственности, их надежное содержание и эффективную эксплуатацию, необходимый уровень услуг, которые оказываются населению, и его социальную защиту.

Предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства в свою очередь должны обеспечивать исключительно на договорных основаниях всех потребителей, в том числе и бюджетные организации, качественными услугами в необходимых объемах.

Размежевание и упорядочение функций центральных органов исполнительной власти, местных органов исполнительной власти, предприятий и организаций-производителей жилищно-коммунальных услуг, что требует внесения изменений в законодательство.

Следует отметить, что промедление с реформированием жилищно-коммунального хозяйства и медленное усовершенствование структуры управления привели к тому, что предприятия отрасли не смогли достаточно эффективно работать в новых рыночных условиях и оказывать потребителям услуги надлежащего вида и качества. Положение в отрасли еще сильнее осложнилось.

С целью дальнейшего осуществления государственной политики по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, повышению эффективности и надежности его функционирования, Верховной Радой Украины 24 июня 2004 года была принята Общегосударственная программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2004-2010 годы[1].