Эволюция роли прокурора в гражданском процессе

Таким образом, Указом «О должности генерал-прокурора» российской прокуратуре был придан статус надзорного органа. Причём это был не только надзор за соответствием законам деятельности поднадзорных органов (что характерно для наших дней), но и надзор за поведением чиновников. Основной формой прокурорского реагирования на незаконные акты и поступки являлось их опротестование, однако перед этим прокурор устно предлагал устранить нарушение («должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал; а ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они, или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили, а ежели не послушают, то должен в тот час протестовать, и оное дело остановить»). Кроме того, прокуратура обладала правом законодательной инициативы, чего так недостаёт прокуратуре современного периода.

При Петре I российской прокуратуре отводилась важная роль в системе органов государственной  власти. Так, представляя сенаторам первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского, Петр I сказал: "Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте, а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления".

После смерти Петра I статус прокуратуры подвергся серьёзным преобразованиям. Прокуратура была практически упразднена. Как отмечается в литературе, смерть Петра I и возведение на престол Екатерины I привели к сосредоточению фактической власти в руках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор нужен был Петру I для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх находился в их власти, должность генерал-прокурора была излишней.

При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления  высшего надзора прокуратуры  за соблюдением законов в стране, сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора⁴. Утратил свои позиции и Сенат. В 1727 г. были упразднены надворные суды, а с ними и должности прокуроров при надворных судах.

Восстановление  статуса российской прокуратуры  пришлось на период правления императрицы Анны Иоанновны. В Указе от 2 октября 1730 г. она предписала «быть при Сенате генерал и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах - прокурорам и действовать по данной им должности». В сентябре 1733 г. учреждена должность губернского прокурора, который был вправе опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено, и придать прокуратуре статус, какой она имела при Петре I, не удавалось. Не сумела это сделать и императрица Елизавета Петровна, хотя Указом от 12 декабря 1741 г. она попыталась установить статус прокуратуры на основе положений Указа Петра I от 12 января 1722 г. Существенной проблемой являлись недостаток и подбор надлежащих кадров (особенно на местах). В докладе императрице Елизавете Петровне генерал-прокурор Н.Ю. Трубецкой проблему отсутствия кадров характеризовал следующим образом: «Ныне в сенатской конторе и во многих коллегиях и в прочих судебных местах и губерниях прокуроров почти никого нет, а в некоторых малых, хотя и есть, токмо люди уже зело престарелые и к тому неспособные»⁵. Н.Ю. Трубецкой был человеком умным, деятельным, начитанным и довольно требовательным к подчинённым. По поручениям императрицы выступал в роли высшего судьи в государстве⁶.

Заметных результатов  удалось достичь Екатерине II. Во времена её правления статусу прокуратуры было придано важное значение. В задачи прокуроров входила не только борьба с нарушениями закона, но и их предупреждение. Генерал-прокурор в своем статусе возвысился над Сенатом. Ему было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия. С разделением в 1763 г. Сената на шесть департаментов генерал-прокурор был официально прикреплен к первому, в котором решались наиболее важные государственные вопросы и находились дела Тайной экспедиции, Канцелярии конфискаций, охраны прав дворянского сословия, финансов, издания законов и др. Более того, работой Тайной экспедиции, являвшейся органом политического преследования и имеющей в государственном механизме очень сильные позиции, руководил генерал-прокурор, который, таким образом, был основным проводником идей Екатерины II, касающихся вопросов карательной политики. В остальных департаментах состояли обер-прокуроры. Позднее (в 1764 г.) генерал-прокурору было предложено сконцентрировать свою деятельность только на посещении общих собраний департаментов, где обращать особое внимание на разрешение ими государственных, секретных и других важных вопросов.

Прокуратура фактически стала высшим органом государственного управления. Возрос статус местных  прокуроров. Отчасти этому способствовало принятие Екатериной II от 7 ноября 1775 г. Учреждений для управления губерний Всероссийской Империи, в которых содержалась отдельная глава «О прокурорской и стряпческой должности». Указанным правовым актом предусматривалась организация губернской прокуратуры во главе с губернским прокурором, которому подчинялись два губернских стряпчих (казённых и уголовных дел), закреплялись их основные задачи и полномочия, предусматривалось учреждение должностей прокуроров и стряпчих (казенных и уголовных дел) при судах. Прокуроры (губернский, верхнего земского суда, губернского магистрата, верхней расправы) назначались на должность Сенатом по представлению (предложению) генерал-прокурора. Губернскому прокурору принадлежала руководящая роль по отношению к другим прокурорам («губернскому прокурору подчинены как прочие прокуроры, так и стряпчие того наместничества, и он должен принимать от них доношения»). Подчёркивалось, что «во всех делах губернский прокурор есть око генерал-прокурора».

Прокуроры были уполномочены осуществлять надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии, решать задачи охраны целостности власти, наблюдать, «чтоб запрещённых сборов с народа никто не собирал», «истреблять повсюду зловредные взятки», следить за соответствием издаваемых законов ранее изданным, о чем давали заключение местным властям («когда присланы будут новые общие узаконения, или учреждения, или указы в губернию, или наместничество, тогда для записания в книгу законов, учреждений и указов, губернское правление и палаты выслушивают наперед заключения губернского прокурора, сей предложит им тогда новоизданный закон, учреждение или указ, с каким узаконением сходен, или каким узаконением противен, или в отмену, или в поправление, или дополнение которых»), были призваны осуществлять надзор за обеспечением гуманных условий содержания лиц, находящихся под стражей, проводить систематические проверки тюрем («губернский прокурор попечение имеет о прокормлении под стражею содержащихся, и чтоб дела сих людей скорее решение получили... для того губернский прокурор должен ходить чаще по тюрьмам по крайней мере единожды в неделю, а именно по пятницам после обеда, дабы посмотреть состояние в тюрьме содержащихся, и доходит ли до них все то, что им определено, и содержат ли их сходственно их состоянию и человеколюбию»). В уезде (или округе) помощником губернскому прокурору был уездный стряпчий, в обязанности которого входило информировать губернского прокурора о совершаемых им действиях и делах в уезде. Характеризуя статус губернского прокурора, известный русский правовед А.Ф. Кони отмечал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их, внимательный «читатель» определений всех присутственных мест, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления»⁷.

Таким образом, в период правления Екатерины II основными  задачами российской прокуратуры можно  назвать следующие: осуществление  надзора за соблюдением законов, за деятельностью присутственных мест, судебного надзора, защиты прав граждан, охраны интересов государства (императорского величества), борьбы со взяточничеством, надзора за местами лишения свободы и соблюдением прав лиц (на гуманные условия содержания), пребывающих в них. По сути, прокуратура выступала органом государственного управления. Подтверждением этому могут служить изложенные в Учреждениях для управления губерний Всероссийской Империи обязанности, которые возлагались на губернского прокурора, по уведомлению наместнического правления о следующих десяти нарушениях, часть из которых, по существу, касается интересов управления, а их выявление и устранение входят в компетенцию органов исполнительной власти: «1) о не точном где в судебном месте исполнении законов, учреждений и указов, 2) буде где в наместничестве есть непослушание, или ропот, 3) о ленивых в исполнении должности, 4) о медлении в исполнении повелений, 5) о медлении по делам в производстве, 6) о нарушении правил благочиния и о всяком причиняющемся многим соблазне, законам противном поступке, вине, или преступлении, 7) о запрещённой торговле, или о помешательстве законам противном дозволенной торговле, 8) о нарушении тишины, 9) о нарушении в верности присяги, 10) о казённом и общественном ущербе». Перечисленные обязанности дают основание для вывода, что статус российской прокуратуры содержал признаки и функции, присущие исполнительной власти. Кроме того, прокуроры и стряпчие нередко притеснялись со стороны губернских властей, в частности им не предоставлялись для работы помещения.

В период правления  Павла I штаты прокуратуры были значительно  сокращены, особенно на местах, чему способствовала ликвидация в 1796 - 1800 гг. верхних земских  судов, верхних расправ, губернских магистратов, при которых состояли прокуроры и стряпчие. Однако в целом статус прокуратуры сохранял первостепенное значение в государстве. Это был активно действующий правительственный орган. Генерал-прокурору со стороны императора Павла I оказывалось большое доверие. Без участия генерал-прокурора не решалось ни одно важнейшее государственное дело. Круг вопросов, в разрешении которых принимал участие генерал-прокурор, был разнообразный. Сюда относились прокурорские, судебные, административные, финансовые, полицейские, военные, хозяйственные и другие дела.

С образованием Министерства юстиции (Манифест Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств») должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены в одном лице. Сокращён объём полномочий, которыми обладал генерал-прокурор. По этой причине генерал-прокурор А.А. Беклешов, считая, что его обязанности сильно сокращены, отказался от предложенной ему должности министра юстиции и генерал-прокурора⁸, после чего её занял Г.Р. Державин, став первым в истории России министром юстиции и генерал-прокурором в одном лице. Напомним, что по своему статусу генерал-прокурор практически на протяжении всей истории российской прокуратуры рассматривался как должностное лицо, находящееся над Сенатом. В то же время вновь учрежденная должность министра юстиции как органа исполнительной власти, по сути, должна была быть подчинена Сенату, тем более что император Александр I в Указе от 8 сентября 1802 г. «О правах и обязанностях Правительствующего Сената» лично отводил последнему верховную роль в государстве («Сенат, есть верховное место в Империи нашей... Власть Сената ограничивается единою властью Императорских Величеств; оной же высшей власти он над собою не имеет»). При этом в Манифесте «Об учреждении министерств» Александр I предписывал руководствоваться министру юстиции положениями о генерал-прокуроре, заложенными Петром I («должность Министра Юстиции особенно определена быть имеет при издании сочиняемого уложения законов; то и повелеваем до того времени оставаться оной на основании инструкции генерал-прокурора, составленной Петром I»). Таким образом, возникла юридически противоречивая ситуация, когда министр юстиции (он же генерал-прокурор), будучи подчиненным Сенату, был призван осуществлять за ним надзор, ведь именно надзор за деятельностью Сената Петр I указывал в числе основных обязанностей генерал-прокурора. На практике реального контроля за деятельностью министров Сенат не получил, чему способствовали создание Комитета министров, право министра юстиции на личный доклад императору⁹. Большое внимание уделялось обеспечению независимости прокуроров на местах.

В 1862 г. Государственным  Советом были приняты Основные положения  о прокуратуре, в которых статус прокуратуры определялся как  единая и централизованная система  органов прокурорского надзора, устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим, провозглашался независимый статус прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров. Прокуратура была призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором. Назначение и освобождение от должности нижестоящих по статусу прокуроров являлись предметом ведения генерал-прокурора (он же министр юстиции).

В период судебной реформы 1864 г. надзорные полномочия прокуратуры были существенно ограничены. Лишение прокуратуры функции  надзора за исполнением законов  осуществлялось «не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» всесильной администрации»¹⁰. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Однако от судов они были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору.

2.2. Законодательство, регулирующее участие прокурора в гражданском процессе (история и современный этап)

В дореволюционной  России, которая в этом отношении  пошла по пути заимствования французского опыта, таких широких полномочий прокуратуре предоставлено не было. В соответствии со ст. 394 Устава гражданского судопроизводства 1864 г. прокурор участвовал в рассмотрении следующих дел, давая по ним соответствующие заключения:

по делам  казённого управления;

делам земских  учреждений;

делам городских  и сельских обществ;

делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых, умалишенных;

вопросам о  подсудности и пререканиях;

спорам о  подлоге документов и вообще в  тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела;

просьбам об устранении судей;

делам брачным  и о законности рождения;

просьбам о  выдаче свидетельства на право бедности.

Деятельность  русской прокуратуры в гражданском  процессе не оправдала тех надежд, которые на нее возлагались. Видный судебный деятель и процессуалист Г.Л. Вербловский в свое время писал: «В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно. Мало того. Оно даже затрудняет движение процесса... Вообще надо заметить, что в огромном большинстве случаев, как свидетельствует жизнь, прокурорское заключение обращается в бессодержательный обряд (ограничивающийся иногда формулою «полагал бы в иске отказать» или «присудить истцу исковые требования») и при этом только тормозит движение дела»¹¹.

Через 40 с лишним лет после введения судебных уставов  правительство вынуждено было признать, что предположения творцов судебных уставов оказались ошибочными и  что на практике заключения прокуроров превратились в пустую формальность, тягостную для прокуроров и ненужную для суда.

В 1910 году министром  юстиции был внесен в Государственную  Думу проект закона почти о полном упразднении участия прокурора  в гражданском процессе. В докладной  записке Министерства юстиции, между  прочим, указывалось, что мотивы введения судебными уставами участия прокурора исходили из того, что он будет защищать закон, будет говорить в суде, как нужно применять законы, но так как практика участия в гражданском судопроизводстве в течение 40 лет не привела ни к каким результатам, так как заключение прокурора превратилось в «пустую формальность», то необходимо резко сократить круг гражданских дел с участием прокурора.

Законом от 9 мая 1911 года пожелания Министерства юстиции  были удовлетворены: и без того узкий  круг дел, по которым было обязательное участие прокурора, подвергся дальнейшему сокращению.

Советский период в развитии гражданского процесса России связан с кардинальным изменением роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве. Практически неограниченные полномочия, предоставленные прокуратуре для участия по гражданским делам, были следствием общей линии законодателя на усиление вмешательства в частные дела. ГПК РСФСР, принятый в 1964 г., продолжил эту традицию: в ст. 12 было закреплено положение о том, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры обязаны своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Главной задачей прокурора в гражданском процессе считался надзор за законностью при рассмотрении и разрешении гражданских дел, а также при исполнении судебных постановлений.

Таким образом, роль прокурора по конечной цели мало чем отличалась от роли суда. Суд  и прокуратура были партнерами в  реализации политики КПСС при рассмотрении гражданских дел. Только проводили эту политику в жизнь разными средствами¹².

Прокурор, в  отличие от суда, не принимал в процессе никаких решений по делу. В области гражданского судопроизводства прокуратура реализовывала свои задачи, возбуждая в суде дела, давая оценку действиям участников процесса своими заключениями и реагируя на постановления суда при помощи протестов. Суд был связан позицией прокурора в большей степени, чем позицией стороны, поскольку формально прокурор является органом, надзирающим за тем, как суд исполняет законы при рассмотрении и разрешении гражданских дел.