Основные концепции бюрократии. Исторические формы бюрократии

 

 

 

 

 

 

 

Д О К Л А Д

 

на тему: «Основные концепции бюрократии.

Исторические формы бюрократии»

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил: слушатель 1 курса ФРК

старший лейтенант 

внутренней  службы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                        

 

 

 

 

Москва 2011

 

Содержание

 

 

1. Основные концепции бюрократии………………………………………………. 3

 

1. Концепция М. Вебера—В. Вильсона………………………...…………………3

 

2. Взгляд К. Маркса……………………………………………….……………….5

 

3. "Имперская" ("азиатская") модель…………………………..………………6

 

4. Реалистическая концепция бюрократии……………..………………………..9

 

5. Российская специфика бюрократии………………………………………….12

 

2. Конкретные исторические формы бюрократии…………………...…………..12

 

Литература………………………………………………………………………………14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Основные концепции бюрократии

 

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: Веберовской, Марксовой, "имперской" ("азиатской") и "реалистической". Начнем с первой как наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления.

 

 

Концепция М. Вебера—В. Вильсона

 

В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию  рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая  пришла на смену организации патриархальной (по Веберу — патримониальной). По мнению Вебера возникновение бюрократической организации было  столь же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодализма к капитализму. Бюрократическая организация идёт на смену системе патриархальной средневековой администрации, при которой добиться справедливости человеку было невозможно, ибо не существовало сроков рассмотрения дел, порядок их производства и подведомственность были неопределенными, а главное – всё было подчинено произволу, личному усмотрению с их обязательными спутниками — взятками, вымогательством, протекцией.

И вот  как альтернатива по мнению Вебера складывается другая форма решения дел, ведутся они теперь компетентными и бесстрастными исполнителями, в рамках закона и установленной процедуры и упорядоченного делопроизводства. Такая организация предусматривает также приоритет обязательных для всех регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их осуществляет. Перед установленным единым порядком все равны. Унификация становится гарантией против недостатков и злоупотреблений конкретных людей. В этом Макс Вебер видел суть концепции рациональной бюрократии.

 

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим  четырем:

 

1) компетенция  каждого бюрократического уровня  четко регламентирована, т.е. зафиксирована  нормативно;

2) иерархическая  организация бюрократической структуры  основана на базе твердо установленных  принципов должностной субординации;

3) вся формальная  внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие  решений, подготовка приказов  и директив и т.п.) осуществляется  в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные  лица должны быть хорошими  специалистами в области администрирования,  т.е. быть компетентными не  только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом [1].

 

В другом случае Вебер определил бюрократию как "организацию с пирамидальной  структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных  правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления" [2].

Разумеется, Вебер не стремился в своих  определениях перечислить все черты  бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно  понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений  и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (кстати, тоже веберовское  понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные  признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту  он зафиксировал предельно четко: бюрократическая  организация — наиболее рациональное институционное устройство для решения  сложных задач управления в современном  обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму  развивал в конце прошлого века будущий  президент США В. Вильсон. Его  главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений  американских административистов) — "Изучение администрации" ("Study of Administration") — был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона — наличие  единого управляющего центра в любой  системе управления как необходимая  предпосылка ее эффективности и  ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение  управления от политики; профессионализм  служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей  администрации как необходимое  условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия [3].

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация —  технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в  четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над  произволом, объективности над субъективностью.

 

 

 

 

Подводя итог описанию веберовской  модели, можно, пожалуй, выделить три  ее главных "идеологических" постулата:

 

1) бюрократия  одинаково эффективно служит  любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом  в политику;

2) это наилучшая  из всех возможных форм организации;

3) важнейшее  ее достоинство — независимость  от воздействия субъективных  — человеческих — влияний  на принятие решений.

 

 

Взгляд  К. Маркса

 

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Отрицая социальную полезность государства, в отношении к бюрократии он стоял на прямо противоположных позициях. Бюрократия в его понимании абсолютное зло. Почему? Потому, что она, бюрократия, подменяет общественный интерес частным интересом власти и конкретного чиновника, т.е. происходит «присвоение государства» чиновничеством; потому, что она органическая неспособна решать подлинные проблемы, у неё отсутствует государственный разум; она и действительность воспринимает извращенно, поскольку оторвана от нее, ей присущи предвзятость, произвол и формализм, возрастающие по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; она корпоративна и своекорыстна и карьеризм является образом ее жизни. При этом бюрократия притязает на монопольную компетентность. Характеризуя бюрократию, Маркс распространил на нее свою знаменитую категорию отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм - паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.

Что и говорить, хотя Маркс анализировал довольно ограниченный материал - главным образом деятельность прусской государственной машины первой половины XIX века, критике его нельзя отказать в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий.

Конечно, взгляд Марка на проблему не имеет глобального характера, поскольку он идеологизирован и недостаточно многосторонен. Последовательный и убеждённый антигосударственник Маркс, не хочет видеть ничего хорошего в современной ему форме государственного управле ния. В этом, кстати, он близок к теоретикам анархизма* Бакунину* и Кропоткину*. Но если стать на позиции такой критику, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не «рушатся под тяжестью собственных преступлений», но и довольно успешно справляются со решением задач по управлению государствами.

 

 

 

 

"Имперская" ("азиатская") модель

 

Теперь  о третьей — "имперской" —  модели бюрократии. Поскольку эта  модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть "азиатской" или "восточной" и рассмотреть  прежде всего на примере ее классической формы — бюрократии китайской, тем  более что о ней у нас  ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская  модель", несмотря на ее некоторые  формальные совпадения с моделью  веберовской (прежде всего система  экзаменов на право получения  должности и ступенчатая должностная  иерархия), по своим фундаментальным  принципам и целям ей противоположна. Итак, изложим основные черты "восточной" модели в ее китайском варианте |5].

Как известно, в древнем и средневековом  Китае не существовало права частной  собственности на землю в европейском  смысле. Император — Сын Небес  — был единственным собственником  всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались  как бы членами одной большой  семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В  качестве другой аналогии, имевшей  целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв  ее к космическому мировому порядку, использовались образы императора как  Полярной (центральной) звезды, а его  министров — как окружающих звезд  и созвездий. В бюрократической  системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа  рассматривалась как сочетание  света и тьмы, т.е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий  от действия в принципе неискоренимых  пороков людей, дабы обеспечить эффективную  власть Сына Небес.

Соответственно  и вся пресловутая система  экзаменов на возможность занятия  должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности  кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы  независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она  просуществовала почти без изменений  больше двух тысяч лет — до XX века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело  возможности осознать себя самостоятельной  политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся  принцип "атомизации" бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного  в подобных случаях процесса складывания  бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих механизмов, право, можно позавидовать, а некоторые  их аналоги обнаруживаются и в  других деспотических системах, опиравшихся  на бюрократию (скажем, в сталинской).

 

К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

 

1) отсутствие  у чиновников узкой специализации,  делавшее возможным их безболезненную  взаимозаменяемость подобно однородным  частям механизма;

2) постоянный  избыток кандидатов на должности,  преследовавший ту же цель (сдача  экзаменов отнюдь не гарантировала  получение должности, а лишь  позволяла войти в число претендентов  на нее, само же ожидание  могло длиться неограниченно  долго, но могло быть сокращено  взяткой, что тоже, впрочем, не  давало гарантий успеха);

3) крайнюю  ограниченность перспектив служебной  карьеры (чиновник часто оставался  в одной и той же должности  весь срок своей службы, часто  составлявший лишь несколько  лет), что лишало смысла создание  столь обычной в других бюрократических  системах лестницы личных связей  для продвижения наверх;

4) личную  зависимость всех чиновников  от императора;

5) жесткие  меры против неформальных связей  в среде чиновников, чтобы предотвратить  возникновение в их среде устойчивых  коалиций. К числу таких мер  относились: неукоснительно действовавший  в моральном кодексе китайской  бюрократии запрет на личную  дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим  к единому семейному клану,  служить в одной провинции,  запрет на браки с женщинами  из числа местных жителей, на  приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника;