Основные концепции бюрократии. Исторические формы бюрократии

6) финансовую  зависимость чиновника не от  императорского жалованья (обычно  довольно небольшого и далеко  не покрывавшего расходы, связанные  с получением должности), а от  его умения выжать из императорских  подданных максимум доходов, в  том числе и в свою личную  пользу, что неизбежно превращало  чиновника в легкоуязвимого нарушителя  законов со всеми сопутствующими  последствиями — страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем  своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т.п.;

7) отсутствие  у чиновников каких-либо личных  либо корпоративных гарантий  от произвольных увольнений, понижений  в должности и перемещений;  все законы были сформулированы  таким образом, что чиновник  просто не мог их не нарушать  и потому находился под постоянным  страхом разоблачения и наказания,  что делало его полностью зависимым  и беззащитным перед высшей  властью (это одно из ключевых  отличий китайских чиновников  от "веберовских" бюрократов);

8) наконец,  особо тщательный контроль за  потенциально более опасной для  власти высшей и средней бюрократией  посредством разветвленной сети  секретной полиции (цензоров), практики  непосредственной связи императора  с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства,  функции которого исполнял сам  император, и, конечно, личной  системы всех назначений.

 

Известный китаевед Л.С. Переломов анализируя организацию китайской администрации, перечисляет набор механизмов, практически лежавших в основе всей китайской государственной системы:

1) систематическое  обновление аппарата,

2) равные  возможности для чиновников,

3) четкая  градация внутри самого правящего  класса,

4) унификация  мышления чиновничества,

5) цензорский  надзор,

6) строгая  личная ответственность чиновника  [6].

 

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, что говорит о понимании реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Другие  восточные деспотии значительно  уступали Китаю по уровню организованности системы бюрократических «приводных ремней». Возмож-но, поэтому исторически они оказывались менее стабильными, чем Поднебесная - уникальный образец устойчивости политического организма. Но различия касаются больше деталей, скажем, отношения к присвоению чиновниками части собираемых ими налогов, - чем принципиальной схемы отношений.

В Индии, например, к чиновничьему мздоимству относились, как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапутра Маурия, перечислил в книге «Арташастра» 40 способов присво-ения чиновниками государственного дохода, но с поистине браминским спокойствием заключил: «Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников».

Публичной службы, как таковой, в рамках восточной модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние черты и роднят ее с европейской бюрократией, правильнее, видимо, характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, наверное, можно рассматривать как "полуимперский" вариант.

 

 

 

 

 

Реалистическая концепция бюрократии

 

Обратимся теперь к трактовке концепции бюрократии «реалистической». Именно она сейчас фактически господствует в западных странах. Речь здесь идёт в общем то о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Мысли Вебера во многом послужили основой для развития административных наук в 20 столетии. Особенно относится это к «формальной» («классической») школе, изучающей организационные структуры, их иерархию, взаимодействие информационных потоков, статус служащих различных уровней, нормативное регулирование  деятельности.

С конца 20-х годов прошлого века одновременно стала складываться так называемая школа человеческих отношений, делавшая упор на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Какое-то время обе эти школы развивались относительно изолированно. Затем усилилось их взаимное влияние, что предопределило новые направления исследований. Однако упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель конечно же ближе к «формальной» школе.

Некоторые исследователи истории  развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознанны в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 1950-1960-е годы. Однако с позиций сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной.

Иначе говоря, служащий по-прежнему рассматривался лишь как «винтик» административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Но свойства эти интересуют того же, например, Саймона лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, смысла и назначения ее деятельности, как и прежде, сомнению не подвергалась.

Другой, во многом действительно альтернативный подход начал формироваться лишь в 1970-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени — конца 1960-х - начала 1970-х годов, они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» (responsive) администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д. Разумеется, принципиальные конструкции современной организации не могли быть отброшены ни в серьезной теории, ни тем более в практике. Произошел скорее некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978 г. и последующих шагах администрации, направленных на децентрализацию управления, приближение его к людям и их нуждам при сохранении достоинств, основанных на веберовских постулатах формальных подходов к организации. В том же духе сформулированы и рекомендации комиссии вице-президента США А. Гора с ее лозунгом «создать правительство, которое стоит меньше, а работает лучше». Сходные изменения произошли (и происходят) в 1980-1990-е годы в ряде европейских стран.

Итак, без сомнения, подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но вместе с тем, и это неизбежно, он нуждается в дополнении, обогащении другими подходами. И мой, по необходимости предельно эскизный, набросок эволюции, произошедшей в науке об управлении, имеет целью показать движение именно в этом направлении. Суть его, как представляется, состоит в следующем.

Во-первых, в дополнении веберовской  модели теорией неформальной организации, в рамках которой субъективный фактор выступает уже не как источник «помех», подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться 
(тем более, что такая борьба в принципе бесперспективна и 
потому бессмысленна), а стремиться глубже понять его и, соединив с 
формальными компонентами веберовской модели, создать единую, все- 
охватывающую модель организации. Такая модель позволяет использовать как объективные, так и субъективные элементы для достижения более высокого уровня организационной эффективности. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон. Во-вторых, в уже сделанном следующем, ещё более принципиальном шаге: подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества.

В нашей отечественной науке  о государственном управлении происходили, в общем, сходные процессы, только с некоторым опозданием. После многолетнего явного акцента на формальные, нормативные, информационные аспекты администрирования, а затем обращения к «человеческому фактору» лишь в его сугубо прагматическом, функциональном аспекте в 1980-е годы началось рассмотрение управления с позиций более широкого - человеческо-гуманистического - подхода, т.е. произошла переоценка субъективного компонента управления.

Вообще  с какого-то момента психология в  управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью «советника» по эффективному использованию «человеческого материала» и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений человека и организации с позиций общей теории лично сти. Пожалуй, наиболее ярко и талантливо поставил эти проблемы                      Э. Фромм в своей знаменитой книге «Иметь или быть». Он писал: «Люди, наконец, стали сознавать, что они — лишь винтики бюрократической машины, и не хотят больше мириться с этим отчуждением от участия в решении их собственных проблем, с бюрократическим взглядом на «управляемых» как на вещи, предметы обладания и распоряжения в руках «компетентных органов» и должностных лиц».

Крупный современный политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит, по его мнению, все формы конституционного правления в одинаковые фикции. Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия. Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы подобный сценарий и тем более не считал бы его целью. Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе рациональной бюрократической организации присутствует. И нацистская машина, думается, была одним из её воплощений. Машине же советской, к счастью, порой не хватало рациональной организованности, но бед и беззаконий она тоже сумела натворить сверх всякой меры. Более того: и демократические западные государства, и тем более новая российская государственность тоже подвержены опасности бюрократического всевластия.

Таким образом, «реалистическая» трактовка феномена бюрократии — это развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца. База критики двояка - научная и мировоззренческая. Научная критика основана в первую очередь на данных современных социологии и психологии, недвусмысленно свидетельствующих об огромной, порой решающей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок - обстоятельство, недооцениваемое последователями «чистой» веберовской модели. Мировоззренческая же критика основана, с одной стороны, на гуманистических и общедемократических идеалах, с другой — во многом воспроизводит Марксову концепцию отчуждения человека в системе бюрократических отношений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Российская  специфика бюрократии

 

Что же касается России, то в ней сочетались различные  варианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского  и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в  огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе  налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский  образец управления. С петровскими  реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у "полуимперского" варианта. С XIX же века, а особенно со второй его  половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой  службы" все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

 

 

Конкретные  исторические формы бюрократии

 

В общем, в «историко-географическом» плане можно выделить восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной — континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие этих двух западных подтипов состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позднее возникновения бюрократии; и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии.

 В  Америке процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле, кроме того, американцам было присуще сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской короны (оставим в скобках тот парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, по определению вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многие изменил в статусе американской бюрократии, приблизив её к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к «чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с «реалистической» трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.