Прокуратура как правовой институт

Точное обозначение места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функции прокуратуры, се правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Думается, что для современной российской действительности место и роль прокуратуры в системе государственных органов имеет огромное значение, так как среди органов государственной власти, призванных обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, особое место принадлежит органам прокуратуры.

Современный процесс реформирования института российской прокуратуры породил обсуждения касающиеся «судьбы прокуратуры как самостоятельного государственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность ее включения в состав Министерство юстиции России». Остро встал вопрос о ликвидации прокуратуры, как надзорного органа. Проблема широко обсуждается в СМИ, на страницах современной печати, появились как сторонники, так и противники предлагаемых изменений.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться к органам исполнительной власти. Статья 77 устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти РФ. Органы прокуратуры, действующие на территории субъектов РФ, являются федеральными органами - звеньями

Анализ действующего законодательства показывает тесную взаимосвязь органов прокуратуры со всеми ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. При этом, прокуратура Российской Федерации действительно не вписывается ни в одну из ветвей государственной власти. Она сама обладает всеми необходимыми признаками ветви власти. Конституция РФ не использует понятия прокурорской власти. В ней система прокурорских органов рассматривается с позиции организации прокурорской деятельности. Между тем власть, осуществляемая органами прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либо другой ветви власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей.

По мнению многих ученых-правоведов, прокуратура входит в состав «правоохранительной власти», является правоохранительным органом. Исходя из положений ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», целями прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, т.е. основной целью прокуратуры является охрана права, следовательно, прокуратуру следует отнести к правоохранительным органам. Имеется мнение, согласно которому понятия «правоохранительная власть», «правоохранительные органы» являются собирательными понятиями, в которые включены наряду с прокуратурой также и суды. Это противоречит пониманию роли судебной власти, которая по действующему законодательству не относится к правоохранительным органам. Иные же, кроме прокуратуры, правоохранительные органы, в частности Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, действуют в структуре исполнительной власти. Их извлечение из этой структуры может повлечь за собой и выделение других ветвей власти по предмету ведения: экономической, оборонной и т.д.[62] С этим мнением нельзя согласиться, поскольку органы, входящие в систему правоохранительных, объединены не по признаку принадлежности органов к системе органов законодательной, исполнительной или судебной ветви власти. За критерий отнесения их к правоохранительным органам принята их характерная черта: все они предназначены для охраны права. Таким образом, все это, а также анализ стоящих перед прокуратурой задач, позволяет сделать вывод, что прокуратура является самостоятельным государственным органом, который обособлен от законодательной, исполнительной, судебной власти, несмотря на их тесное взаимодействие между собой, основной задачей которого является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина.

Если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения законности возложено государством только на один орган – прокуратуру РФ. В связи с этим представляется весьма важным рассмотрение вопроса о месте и роли прокуратуры России как носителя контрольной власти в системе разделения властей.

Основной формой прокурорской власти является осуществление надзорной (контрольной) деятельности, выражающейся в надзоре за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов. Она реализуется волей государства, а это «сообщает ей общие признаки государственной власти, однако ее цель и правовые средства реализации (без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность) делают эту власть особо специфичной». Для выделения самостоятельной прокурорской (контрольной) ветви власти имеются объективные причины, которые достаточно подробно рассмотрены в научной литературе.

Предлагаются и конкретные пути реализации идеи создания прокурорской ветви власти в Российской Федерации. Для того, чтобы прокуратура стала действенным инструментом контроля общества за государственными органами и их служащими, необходимо устранить зависимость прокуроров от президента и региональных элит, предоставить полномочия осуществлять контроль за всеми органами государственной власти и их должностными лицами. Отмечается, что реализовать идею самостоятельной контрольной власти в России непросто. Ни одна ветвь власти не заинтересована в том, чтобы попасть под контроль какого-то иного органа. Их представители осознают, какая сила заключена в праве контроля, и стараются подчинить имеющиеся контрольные органы себе.

Глава 2. Нормативно-правовое регулирование полномочий прокуратуры  и  принципы деятельности органов прокуратуры

2.1. Правовые основы деятельности прокуратуры

Прокуратура РФ — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов.

Прокуратура РФ призвана обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокуратура осуществляет надзор за:

1) исполнением законов;

2) соблюдением прав и свобод  человека и гражданина;

3) исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) исполнением законов администрациями  органов и учреждений, исполняющих  наказание и назначаемые судом  меры принудительного характера, администрациями мест содержания  задержанных и заключенных под  стражу.

Основным законом, регулирующим деятельность прокуратуры, является Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» ".

Правовые основы деятельности прокуратуры закреплены в статье 3 Федерального закона «О прокуратуре РФ», в которой указано, что  «организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами».

Нормы, касающиеся надзорной деятельности прокуратуры, содержатся также в иных законодательных актах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Например, Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции», Федеральные законы от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» и др.

В некоторых законах определяются и конкретизируются элементы исключительной компетенции прокуроров. Так, например, Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗК «О Счетной палате Российской Федерации» к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ отнесено возбуждение уголовного дела в отношении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается, что непосредственный надзор по делам о правонарушениях депутатов, за которые предусматривается уголовная или административная ответственность, следственные действия и порядок производства по делам об административных правонарушениях осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта РФ. Прокурор субъекта РФ наделен правом внесения представления в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для получения согласия на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления. Получение такого согласия предусматривается в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих депутатских полномочий.

Особое место в системе федерального законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры РФ, принадлежит кодифицированным нормативным правовым актам процессуального характера.

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.

Некоторые аспекты деятельности органов российской прокуратуры определяются международными и межгосударственными договорами и соглашениями, например договорами о правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, о порядке сношения прокуроров с судебно-следственными органами других государств, о выдаче преступников (экстрадиции).

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры РФ детализируются в актах Президента РФ. Например, Указом Президента от 01.08.2007 № 1004 определены вопросы Следственного комитета при прокуратуре РФ.

В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы. Издавая правовые акты, Генеральный прокурор ставит перед прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяет приоритеты в их деятельности, конкретизируя тем самым задачи, закрепленные в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Согласно данному Закону Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции. Нормативные правовые акты Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законов, международных договоров РФ.

Основными актами Генерального прокурора РФ являются приказы,указания и распоряжения.

Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др. Указания могут издаваться на основе обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Например, указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности. Такие указания направлены на совершенствование деятельности указанных органов, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.

Распоряжения Генерального прокурора РФ связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера.

С помощью положений регламентируются статус структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры, наиболее крупных специализированных прокуратур; порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников органов и учреждений прокуратуры РФ.

Инструкции определяют процедуру осуществления отдельных видов деятельности, в частности организацию делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.

Названные выше нормативные правовые акты представляют собой совокупность норм права, которые регулируют организацию и деятельность органов прокуратуры и прокурорского надзора как особой, закрепленной в Конституции РФ формы государственной деятельности.

2.2. Принципы организации  деятельности прокуратуры

В ч. 1 ст. 129 Конституции РФ закреплен один из важнейших принципов организации органов прокуратуры - они составляют единую централизованную систему. Согласно этому принципу прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации и осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Принципом вообще признано считать основополагающие идеи, исходное начало. Основой принципов организации и деятельности прокуратуры является ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», гдн закреплены принципы единства прокурорской системы, ее централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.