Прокуратура как правовой институт

В прокуратурах городов, районов и приравненных к ним прокуратурах:

• Прокурор
• Первый заместитель прокурора
• Заместитель прокурора
• Начальник отдела
• Старший помощник прокурора
• Помощник прокурора

Должность «начальник отдела» отсутствует в большинстве прокуратур, вероятно по причине отсутствия необходимости. Старшие помощники и помощники прокурора условно объединены в так называемые «группы», «линии» надзора и подчиняются соответствующему заместителю прокурора.

Начальник отдела в районной прокуратуре и приравненной к ней является непроцессуальным лицом и по своему статусу мало чем отличается от старших помощников и помощников прокурора.

В систему органов прокуратуры входят также научные и образовательные учреждения, являются юридическими лицами. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции возложены на Генерального прокурора. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускаются.

Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента. Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого числа голосов членов Совета Федерации, то Президент представляет этой палате новую кандидатуру. Срок полномочий Генерального прокурора составляет пять лет.

Генеральный прокурор руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за их работой. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокураты и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. В пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда он устанавливает штаты и структуру прокуратуры РФ, а также штаты и структуру подчиненных органов и Учреждений прокуратуры.

Прокуроры всех звеньев системы прокуратуры назначаются Генеральным прокурором. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ Назначение прокуроров субъектов Федерации происходит по согласованию с органами государственной власти этих субъектов.

Генеральный прокурор несет ответственность за выполнение задач, законодательно возложенных на органы прокуратуры. Ежегодно он представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

В отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей их выполнение возлагается на его первого заместителя. Если последний также отсутствует или в силу каких-то обстоятельств (болезни и др.) не может выполнять обязанности Генерального прокурора, то их выполняет один из его заместителей.

Заместители Генерального прокурора по его представлению назначаются и освобождаются от должности Советом Федерации Федерального Собрания. Обязанности между ними распределяются Генеральным прокурором.

Коллегия прокуратуры РФ является совещательным органом. На заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы работы органов прокуратуры, актуальные проблемы, связанные с организацией надзора и управления, исполнения приказов и указаний Генерального прокурора, На основании ее решений Генеральный прокурор издает приказы, обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

Прокуратуры федеральных округов, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные, иные специализированные прокуратуры, возглавляют соответствующие прокуроры, назначаемые на должность Генеральным прокурором. Прокуроры федеральных округов, прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним иные, прокуроры подотчетны Генеральному прокурору и освобождаются им от должности. Они издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором.

В названных прокуратурах образуются коллегии, возглавляемые соответствующими прокурорами. Коллегии на своих заседаниях рассматривают наиболее важные вопросы деятельности прокурорских органов, выполнение приказов и указаний Генерального прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов и борьбе с преступностью, заслушивают отчеты начальников управлений и отделов, нижестоящих прокуроров, обсуждают вопросы подбора, расстановки и воспитания кадров, проекты приказов.

Глава 4. Правовой статус работников прокуратуры

Все работники прокуратуры являются государственными служащими и их действия определены Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. В Указе Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» № 885 от 12 августа 2002 г. указано, что они должны соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих. Действуя в пределах своей компетенции, определенной законом, прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Конституцией и законами РФ независимо от органов государственной власти и управления, политических партий и других общественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры, от кого бы оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность.

Исходя из данного положения, прокуроры и следователи не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это же требование выдвинуто в ст. 49 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и ст. 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данные акты устанавливают ограничения, связанные с депутатской деятельностью, в том числе отказ от государственной службы на время полномочий. Подобное требование настоящего ФЗ - конкретное проявление и реализация принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Участие представителей прокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за действия и решения и препятствовало бы или делало невозможным осуществление надзора за исполнением ими законов.

В своей служебной деятельности прокуроры и следователи не связаны решениями никаких общественных объединений - не только тех, которые преследуют политические цели (партии, движения и т.п.), но и прочих (профессиональные союзы и т.п.) В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей призывается соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений. Выполнение данных рекомендаций соблюдения прокурорскими работниками принципа внепартийности - это требование сформулировано в п. 4 ст. 4 настоящего ФЗ. Оно распространяется не только на прокуроров и следователей органов прокуратуры, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры, а также на иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.

Гарантированное ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств не препятствует установлению различий в правовом регулировании труда (прохождении службы) в отношении лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям. Согласно ст. 7 Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. ФЗ № 105 от 06.07.2006 г.) и ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах прокуратуры отнесена к одному из видов федеральной государственной службы.

Специфика прокурорской службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение прокурорских работников, порядок поступления на службу в органы прокуратуры и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила. Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня, специфическим характером деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий, закрепленные ст. 32 (ч. 4) и 37 (ч. 1) Конституции РФ, либо как не согласующееся с предписаниями ее ст. 55 (ч. 3) ограничение этих прав.[71]

Положения, закрепленные в п. 5 ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», являются еще одной конкретизацией принципа независимости прокуратуры, как условия объективности и принципиальности ее деятельности по укреплению законности, охране прав и свобод граждан. Согласно им прокурорские работники не вправе совмещать свою основную работу с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. При этом, учитывая внесенные 2 марта 2007 г. дополнения в п. 5 настоящей статьи, преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Исходя из таких положений допускается и поощряется преподавательская и научная работа по юридической специальности или близко связанной с исполнением служебных обязанностей прокурорского работника. Возможны и любые виды творческой деятельности - журналистика, писательский труд, работа в разных областях изобразительного искусства и т.д. Объем, характер и интенсивность совмещаемых прокурорским работником видов деятельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей. Данная деятельность может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.

Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Данное требование является одним из направлений в борьбе с должностной и коррупционной преступностью важное значение имеет предупреждение, т.е. позитивное воздействие на ее причины и условия, профилактика и пресечение преступной деятельности отдельных лиц.

Мерами такого предупреждения являются: совершенствование правовой базы в борьбе с должностной и коррупционной преступностью, работы госаппарата и процедур решения им вопросов; четкая правовая регламентация служебной деятельности чиновников.

На прокурорских работников, как на государственных служащих, распространяется и Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (в ред. Указа Президента РФ от 20.03.2007 № 372).

В этом документе, в целях исключения злоупотреблений на государственной службе, рекомендовано не предпринимать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материальную независимость прокурорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, может повлиять на самостоятельность прокурорского работника, на объективность и принципиальность действий по устранению правонарушений.

На прокурорских работников действуют ограничения, предусмотренные Федеральным законом "О государственной гражданской с службе  Российской Федерации".

Эти ограничения состоят в том, что государственный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой  деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой  деятельности;

2) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской  Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской  деятельностью лично или через  доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления  коммерческой организацией;

5) быть поверенным или представителем  по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных  целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;