Прокурор как субъект гражданских процессуальных правоотношений

 Вопросы  участия прокурора в инициативной и надзорной форме в гражданском процессе более подробно будут освещены во второй главе данной работы.

Таким образом, сущность прокурорский надзора в  гражданском процессе сводится к  двум составляющим: выявление и пресечение правонарушений во время гражданского судопроизводства и реагирование на выявленные правонарушения при помощи гражданско-правовых механизмов защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов пострадавших. 

§ 3. Задачи прокуратуры в гражданском процессе

Прокуратура как  единая централизованная система в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства реализует в гражданском процессе следующие задачи.

Так, в ч. 4 ст. 27 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» указывается, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) с учетом этого положения закона о прокуратуре указывает, что  заявление в защиту прав, свобод, и законных интересов граждан  может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию  здоровья, возрасту, нетрудоспособности и других уважительных причин не может сам обратиться в суд. Однако указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Помимо защиты прав конкретных граждан, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением с целью защиты прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц и интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Некоторые нормы  отраслевого законодательства также  предусматривают возможность самостоятельного обращения прокурора в суд. Так, согласно ст. 70 Семейного кодекса РФ дело о лишении родительских прав может рассматриваться судом по заявлению прокурора. Иски об ограничении родительских прав, помимо иных лиц, перечисленных  в ч. 3 ст. 73 СК РФ, могут быть предъявлены прокурором. В силу ч. 1 ст. 391 Трудового кодекса РФ прокурор вправе обращаться с заявлением в суд, если решение комиссии по трудовым спорам не соответствует законодательству или иным нормативным правовым актам.

Значительна роль прокуратуры в разрешении судом  дел публично-правового порядка¹⁷. В частности, прокурор наделен правом в пределах своей компетенции обратиться в суд с заявлением о признании недействительным полностью или в части нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). В данном случае следует учитывать позицию Конституционного суда РФ, в соответствии с которой норма части первой статьи 251 ГПК РФ, которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону (Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П).

ГЛАВА II. ОСНОВАНИЯ И ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ

§ 1. Основания участия прокурора в гражданском процессе

Основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве закреплены в ч. 1 и 3 ст. 45 ГПК РФ, которая предусматривает два основания участия прокурора в гражданском процессе:

а) собственная инициатива прокурора, который вправе по своему усмотрению возбудить дело или производство;

б) прямое указание закона.

Рассмотрим каждое из указанных  оснований более подробно.

Инициатива (собственное  усмотрение) прокурора является основанием его участия в гражданском  деле только в одной – инициативной форме¹⁸. Данное основание означает, что прокурор вправе самостоятельно определять необходимость обращения в суд с иском, заявлением, представлением. Говоря об инициативе прокурора как одном из оснований его участия в гражданском судопроизводстве, необходимо иметь в виду, что под ним (основанием) подразумевается также инициатива, усмотрение, приказ вышестоящего прокурора. Так в приказе Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» обращается внимание на то, что прокуроры должны активно использовать предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а в соответствии с Указанием Генерального прокурора РФ от 14 мая 2009г. № 160/8 прокуроры должны организовать эффективную работу по предъявлению заявлений в суд в защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов граждан в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования..

 Инициатива  прокурора как основание его  участия в деле в той или  иной процессуальной форме всегда  обусловлена его интересом как органа надзора за законностью и правопорядком, использующего судебную процедуру в качестве способа осуществления прокурорских функций в сфере гражданского судопроизводства. Потребность в охране публичных и (или) частных интересов является критерием наличия у прокурора юридического интереса к делу, который всегда носит процессуальный характер. Применительно к инициативной форме участия прокурора в гражданском деле границы его интереса конкретизированы ГПК РФ и Законом о прокуратуре РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре РФ прокурор вправе предъявлять и поддерживать в суде иски в интересах пострадавших, если, пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или другим уважительным причинам не могут лично отстаивать в суде свои права и свободы, либо являются социально незащищенной категорией граждан. Обратим внимание на то, что некоторые положения Закона о прокуратуре противоречат нормам гражданского законодательства.

В частности, в  соответствии с п. 4 ст. 27 указанного Закона прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших в случаях, «когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение». В то время как в силу ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

 Таким образом, прокурор теперь не вправе, как это было ранее на основании ст. 41 ГПК РСФСР, обращаться с заявлением в суд в защиту общественных интересов, предъявлять иск в защиту прав каких-либо лиц, указывая на то, что нарушение их прав приобрело особое общественное значение. В случае заявления таких исков в принятии их должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявлены в интересах другого лица государственным органом, которому такое право законом не предоставлено.

Не вправе прокурор обращаться в суд и с заявлением в защиту прав какого бы то ни было значительного  числа граждан, если их можно индивидуализировать, привлечь в качестве истцов и решить в данном деле вопрос о правах и обязанностях каждого из них. В принятии таких заявлений также следует отказывать по тому же основанию¹⁹.

Другим основанием участия прокурора в гражданском  судопроизводстве является прямое указание закона (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Данное основание означает, что по некоторым категориям юридических дел сам закон (как материальный, так и процессуальный) предусматривает обязательное участие прокурора в надзорной форме и факультативное участие в деле в инициативной форме. Например, в соответствии с Законом РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ч. 3 ст. 34) заявление о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар рассматривается судьей с обязательным участием прокурора. Согласно ст. 278 ГПК РФ дела о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении умершим рассматриваются с участием прокурора. Аналогичное правило закреплено в ч. 1 ст. 284 ГПК РФ по делам об оспаривании дееспособности гражданина, признании его недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами. Дела об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления также рассматриваются судами субъектов РФ с участием прокурора. 

В приведенных  выше примерах речь идет об участии  прокурора в надзорной форме²⁰. В связи с этим необходимо иметь ввиду, что, когда основанием участия прокурора в деле является прямое предписание закона, суд должен направить прокурору извещение о рассматриваемом деле с указанием сути дела, даты, времени и места его рассмотрения конкретной нормы закона, предусматривающей участие прокурора в деле. Однако 
неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ).

Прямое предписание  закона может быть основанием инициативной формы участия прокурора в  деле. Например, ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г, № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 22.07.2010 г.) предусматривает право прокурора на предъявление иска о ликвидации общественного объединения. Статья 70 СК РФ дает прокурору право на возбуждение производства по делу о лишении родительских прав. В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» дела о нарушениях прав профсоюзов рассматриваются судом по заявлению прокурора. Согласно ч. 4 ст. 413 Трудового кодекса РФ решение о признании забастовки незаконной принимается судом субъекта РФ по заявлению работодателя или прокурора.

Особенностью  прямого указания закона как основания  инициативной формы участия в деле прокурора является то, что оно носит факультативный, необязательный для прокурора характер, Для возбуждения производства по делу прямого указания закона недостаточно. Необходимо еще волеизъявление прокурора, т. е. его инициатива, желание участвовать в деле путем предъявления иска, подачи заявления или представления.

Представляется, что выделение таких оснований  является обоснованным и имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как позволяет определить возможность участия в каждом конкретном процессе и то каким образом в этот процесс необходимо вступать. Об этом более подробно изложено ниже.

§ 2. Инициативная форма участия прокурора в гражданском процессе

Под инициативной формой участия прокурора в гражданском процессе понимается процессуальная деятельность прокурора в форме возбуждения дела путем предъявления иска по делам искового производства, подачи заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений и особого производства, а также поддержания иска, заявления в процессе судебного разбирательства дела²¹.

 Поскольку  исковое производство является типичным и наиболее регламентированным видом гражданского судопроизводства, то на его примере будет рассмотрена сущность инициативной формы участия прокурора в гражданском процессе.

Обращаясь с  иском в суд, прокурор тем самым  реализует функцию реагирования на то правонарушение, которое было выявлено (обнаружено) в порядке его общенадзорной деятельности, т. е. до и вне процесса по данному конкретному делу. Инициативная форма участия прокурора в деле складывается из деятельности прокурора по предъявлению иска и деятельности по его поддержанию в процессе судебного разбирательства.

 Деятельность  прокурора по предъявлению иска  регулируется ч. 1 и 2 ст. 45, 23-30, 102, 131-136 ГПК РФ. Прокурор, предъявляя иск от своего имени в защиту чужого права или охраняемого законом интереса, обязан соблюсти все требования ГПК РФ относительно формы и содержания искового заявления, а также порядка его подачи, за исключением требований по оплате государственной пошлины, и соблюдению предварительного внесудебного порядка разрешения дела. Поскольку прокурор не является субъектом спорного материального правоотношения, он не несет обязанностей по уплате госпошлины за подачу искового заявления, а также соблюдению предварительного внесудебного порядка разрешения дела.

При решении вопроса о  необходимости обращения в суд  с иском в защиту прав и законных интересов граждан прокурор обязан руководствоваться ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре  РФ, где сказано, что прокурор вправе предъявлять и поддерживать иски в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан в следующих случаях.

Во-первых, когда пострадавший по возрасту, состоянию здоровья или  иным причинам не в состоянии лично  защищать свои права и свободы. Что  касается иных причин, то, видимо, имеются в виду случаи, когда родители, усыновители, опекуны, попечители или органы исполнительной власти уклоняются от зашиты прав и законных интересов несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных граждан, а также безвестно отсутствующих лиц²².

В этой связи необходимо отметить, что в свете изменений  внесенных в ГПК РФ в 2009 г. прокурор может подавать иски и тогда, когда  пострадавший в состоянии лично защищать свои интересы в суде. Речь идет о социально незащищенных категориях граждан, таких как старики, инвалиды, дети, малоимущие, нетрудоспособные. Позиция законодателя в этом вопросе представляется оправданной, ведь такие граждане, столкнувшись с противоправным поведением не только не знают, что им делать, но попросту не могут обратиться к квалифицированным юристам за неимением средств. Здесь прокуратура становится чуть ли не единственным шансом на восстановление справедливости²³. Данное нововведение касается обращений к прокурору граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.