Участие прокурора в гражданском процессе

Из содержания данной статьи вытекает, на наш взгляд, непреложный вывод о том, что предъявлять и поддерживать в суде иск в интересах пострадавших при указанных выше обстоятельствах – это не только право, но и обязанность прокурора.

К сожалению, такой вывод нельзя сделать из содержания ч.1 ст.45               ГПК РФ, гласящей, что прокурор вправе обратиться в суд с таким заявлением. Полагаем, что защита прокурором в гражданском судопроизводстве прав и свобод граждан, которые сами не в состоянии это осуществить, есть не только право прокурора, но и его служебная обязанность, о чем четко и определенно должно быть отражено и в ст.45         ГПК РФ. Такое уточнение содержания названной статьи ГПК РФ будет способствовать повышению эффективности деятельности прокурора по защите прав и свобод человека и гражданина в гражданском судопроизводстве, поскольку неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, в отличие от реализации прав, влечет за собой определенную юридическую ответственность, которая, как известно, является не только карой за нарушение правовых норм, но и принятием мер по обеспечению нормального функционирования государственного аппарата, его должностных лиц, каковыми являются работники прокуратуры15.

Судебная практика показывает, что основания, по которым прокурор может предъявить иск в суд в защиту, например, несовершеннолетнего в порядке ч.1 ст.45 ГПК РФ, судьями толкуется по-разному16. В связи с чем в прокурорской практике возникают ситуации, когда, по мнению прокурора, гражданин действительно не может самостоятельно обратиться в суд. Вместе с тем суд, напротив, придерживается другой позиции и отказывает прокурору в принятии такого заявления. Такие возникающие в правоприменительной практике проблемы требуют правовой определенности. Иначе будет нарушаться принцип равенства перед законом и судом незащищенной категории граждан.

Отсутствие единообразия судебной практики по применению прокурором полномочий в порядке ч.1 ст.45 ГПК РФ вызывает настороженность. Тем более отсутствуют на этот счет разъяснения со стороны Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Нередко прокурорам приходится отстаивать в Верховном Суде Российской Федерации обоснованность использования полномочий в порядке ч.1 ст.45 ГПК РФ, принимая исчерпывающие меры к надзорному оспариванию судебных постановлений17.

В литературе имеется точка зрения, согласно которой «суды не всегда видят разницу между обращениями в суд прокурора в интересах укрепления законности (упомянутая ст.22 Закона) и обращением в суд прокурора в интересах конкретных граждан, физических лиц (ст.45 ГПК РФ)»18. Такая ситуация создает напряженную обстановку во взаимоотношениях между прокуратурой и судами первой инстанции, поскольку в ряде, казалось бы, очевидных случаев прокурору трудно принять эффективные меры к оперативному восстановлению нарушенных прав и свобод граждан19.

В феврале 2005 года в Ефремовскую межрайонную прокуратуру Тульской области обратилась гражданка М. с заявлением о нарушении санитарно-эпидемиологических норм и прав ее малолетней дочери в связи с крайне низкой температурой воздуха в жилых помещениях занимаемой ими однокомнатной квартиры. Прокурорская проверка установила, что температура воздуха в помещениях квартиры, в которой проживала девочка, была ниже предельно допустимых норм. В исковом заявлении, направленном в Ефремовский городской суд Тульской области в интересах малолетней, ефремовский межрайонный прокурор поставил вопрос об обязывании жилищно-эксплуатационных организаций обеспечить температуру воздуха в соответствии с установленными нормами. Однако определением Ефремовского городского суда в принятии искового заявления прокурора было отказано со ссылкой на норму п.1 ч.1 ст.134 ГПК РФ, в связи с тем, что прокурору гражданским процессуальным законодательством не предоставлено право выступать в защиту прав, свобод или законных интересов несовершеннолетней, поскольку она имеет законного представителя в лице своей матери.

В марте 2005 года ефремовским межрайонным прокурором на определение суда было подано частное представление, удовлетворенное Тульским областным судом, и исковое заявление направлено в Ефремовский городской суд для принятия его к производству. Учитывая обстоятельства, связанные с почтовыми пересылками, а также затруднениями организационно процессуального характера, решение по иску прокурора вынесено судом только в июне. В пользу малолетней с жилищно-коммунальных организаций взыскана компенсация за моральный вред.

Следует заметить, что пока шла «переписка» между прокуратурой и судом, девочка (имеющая ко всему прочему хроническое заболевание сердца) была вынуждена проживать в слабо отапливаемой квартире20.

Достаточно эффективным инструментом повышения деятельности прокурора по защите прав граждан в гражданском судопроизводстве может стать и корректировка других положений п.4 ст.27 Закона о прокуратуре и ч.1 ст.45 ГПК РФ, приведение их в соответствие друг другу, устранение имеющихся в них противоречий, нечеткости и неясности.

В чем заключаются эти противоречия. Как уже сказано выше, в Законе о прокуратуре говорится, что прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших, а в ст.45 ГПК РФ – что прокурор вправе обратиться в суд с таким заявлением.

В п.4 ст.27 Закона о прокуратуре подчеркивается, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. Ст.45 ГПК РФ гласит о том, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

О нарушении прав и свобод значительного числа граждан, о приобретении нарушением особого общественного значения в ней даже не упоминается. Вместо «иных причин», названных в ст.27 Закона о прокуратуре, в ст.45 ГПК РФ значатся «другие уважительные причины». Наличие в законе неопределенной формулировки «иные причины, другие уважительные причины» свидетельствуют о том, что круг причин, в силу которых прокурор может обратиться в суд за защитой прав граждан, законодателем определен весьма абстрактно. Данный факт нередко приводит к тому, что суд либо неправомерно отказывает в принятии заявления, поданного прокурором либо принимает такое заявление к производству необоснованно21.

По нашему мнению, законодательство должно содержать четкую определенность в порядке осуществления гражданского судопроизводства, определенность прав и обязанность лиц, участвующих в деле. Правовая определенность, то есть точность, четкость, емкость, – неотъемлемая черта каждого права. Противоречивость правовых норм, их неясность вносит дополнительную сложность в деятельность как прокуроров, так и судов. Ведь не только каждое слово, но и каждая буква, каждая запятая в законе имеют свой смысл, свое значение22. Всякая неясность противоречит самому понятию правопорядка и ставит человека в весьма затруднительное положение: непонятно, что исполнять и к чему приспособляться.

Федеральный закон от 05.04.2009 №43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»23 предоставляет прокурорам новые дополнительные возможности для повышения активности в защите прав и свобод человека и гражданина в гражданском судопроизводстве. Этот закон расширяет полномочия прокурора при обращении в суд с иском в защиту конкретного человека. В соответствии с данным законом ч.1 ст.45 ГПК РФ дополнена следующим содержанием: «Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования».

Названным законом дополнено также и содержание ч.3 ст.133 ГПК РФ. В настоящее время в случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться либо обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином (как было предусмотрено ГПК РФ ранее), либо указание на обращение гражданина к прокурору (внесенное дополнение).

Предоставление прокурорам больше прав по защите прав граждан будет дополнительной гарантией того, что человек не останется один на один со своими проблемами, а сможет рассчитывать на поддержку государства. По своему практическому значению данный закон можно отнести к антикризисным мерам, принимаемым Правительством Российской Федерации в настоящее время.

2.2. Вступление в процесс, начатый по инициативе других  лиц для дачи правового заключения  по рассматриваемому судом делу

В ч.3 ст.45 ГПК РФ указывается, что «прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами в целях осуществления возложенных на него полномочий».

Следует отметить и несовершенство содержания ч.3 ст.45 ГПК РФ, в которой говорится, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам, предусмотренным «настоящим Кодексом и другими федеральными законами», то есть эти полномочия прокурора носят обязательный характер, поскольку закон предусматривает его участие в этих делах. Здесь же сказано и о том, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела, то есть его связанность по участию в таких делах сведена к праву участия в этих делах. Представляется, что эта неясность и нечеткость содержания ч.3 ст.45 ГПК РФ должна быть устранена.

Кроме того, ГПК РФ не раскрывает правовую категорию «заключение прокурора». Важно подчеркнуть, что определение (конкретизация) процессуального содержания этой категории необходимо для уяснения механизма взаимодействия прокурора и суда, а вместе с этим и роли прокурора, участвующего в судебном процессе, в обеспечении законности принимаемого решения24.

Не вызывает сомнения, что участие прокурора в целом положительно сказывается на рассмотрении дела. Однако ГПК РФ не закрепляет требований, предъявляемых к содержанию прокурорского заключения. На наш взгляд, содержание заключения прокурора должно отвечать требованиям, предъявляемым к содержанию решения суда (ст.198 ГПК РФ). В частности, оно должно содержать: оценку требований истца и возражений ответчика; определение круга обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела (ч.2 ст.56 ГПК РФ); указание на обстоятельства, установленные судом; нормы материального и процессуального права, подлежащие применению.

Законодатель не устанавливает требования относительно формы, структуры и содержания заключений. Гражданское процессуальное законодательство не предусматривает, в какой форме – в устной или письменной – дается заключение, в ст.189 ГПК РФ закреплено, что «председательствующий предоставляет слово для заключения по делу прокурору».

Представляется, что письменная форма заключения обязательна, когда оно составляется до начала судебного разбирательства и ему предшествует проведение работы по сбору, проверке сведений, проведение обследования, которая позволяет занять определенную позицию по делу.

Вместе с тем может возникнуть ситуация, когда обстоятельства, по которым прокурор дает свое заключение, выясняются в суде, прокурор основывает свое заключение исключительно на доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании. Лицо, действующее в процессе от имени прокуратуры, воспринимает доказательства непосредственно, участвует в их исследовании, в процессе чего у него формируется определенное мнение по поводу обстоятельств дела. Отложение разбирательства дела для того, чтобы орган смог в письменном виде составить свое заключение, представляется нецелесообразным и затягивающим процесс25. Поэтому прокурор должен излагать суду заключение устно, с занесением в протокол судебного заседания.

Изложенные доводы дают полное основание согласиться с                           Н.А. Киреевой в том, что заключение может представляться в судебное заседание как в письменной форме, так и в устной (вербальной)26. В случае необходимости проведения предварительного обследования заключение должно быть составлено письменно. Письменное заключение прокурора оглашается в судебном заседании. Устное заключение прокурора заносится в протокол судебного заседания и подписывается прокурором.

Соответственно в ГПК РФ должна быть внесена специальная статья под названием «Содержание заключения прокурора». При этом необходимо закрепить обязательность участия прокурора в процессе в установленных законом случаях. В соответствии с ч.3 ст.45 ГПК РФ неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. Руководствуясь этой нормой, суд вправе рассмотреть дело в отсутствие прокурора, несмотря на то, что другими нормами процессуального и материального права его участие предусмотрено. Представляется, что на практике возможна ситуация, когда, с одной стороны, неявка прокурора не является безусловным основанием для отложения разбирательства по делу, а с другой – рассмотрение дела в отсутствие прокурора влечет возможность признания принятого решения незаконным27.

Нуждаются в корректировке и уточнении и другие нормы законов, предусматривающие вторую форму участия прокурора в гражданском процессе. Например, в ст.260.1 ГПК РФ, определяющей порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, говорится, что заявление рассматривается судом, в том числе и с участием прокурора. Неявка в суд указанных в статье лиц, в том числе и прокурора, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела. В ч.3 ст.278 ГПК РФ констатируется, что дела о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим рассматриваются с участием прокурора, а в ст.273 ГПК РФ – что дело об усыновлении рассматривается в закрытом судебном заседании с обязательным участием прокурора. О том, что дела об установлении усыновления детей рассматриваются судом с обязательным участием прокурора подчеркивается и в ст.125 Семейного кодекса Российской Федерации28 (далее – СК РФ). Как должен действовать суд при неявке прокурора, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного заседания, в перечисленных статьях ГПК РФ и СК РФ не говорится. Полагаем, что в тех случаях, когда законодатель предусматривает обязательное участие прокурора в рассмотрении и разрешении судом гражданского дела, такие дела в отсутствие прокурора при любых обстоятельствах рассматриваться не должны.