Двухпалатная структура парламента в Японии и Бразилии (сравнительный анализ)

Первым законодательным органом Японии, существовавшим с 1889 года по 1947 год, был Имперский парламент, учреждённый конституцией Мэйдзи. Конституция была принята 11 февраля 1889 года, первая сессия парламента прошла 29 ноября 1890 года, когда конституция вступила в силу. Парламент состоял из Палаты представителей и Палаты пэров. Палата представителей избиралась на ограниченных выборах. Только в 1927 году Палата представителей была избрана на всеобщем голосовании, в котором могло принимать участие всё взрослое мужское население страны. Это произошло после принятия закона о выборах в 1925 году. Палата пэров состояла из членов императорской семьи, знати, и других людей назначенных императором.

Конституция Мэйдзи была в значительной степени основана на прусской, и новый парламент был копией немецкого рейхстага и, отчасти, британской Вестминстерской системы². Также, конституция Мэйдзи, в отличие от современной японской конституции, гарантировала реальную политическую роль императору, несмотря на то, что его решения обычно основывались на рекомендациях неофициальных императорских советников, называемых гэнро.

Чтобы вступить в силу, законопроект должен был быть одобрен обеими палатами парламента и императором. Это означало, что в то время император уже не мог издавать законы собственным указом, но всё ещё имел право вето. Также император имел полную свободу при назначении премьер-министра и его кабинета, поэтому премьер-министр мог быть выбран не из парламента, и мог не пользоваться парламентской поддержкой. Имперский парламент также обладал ограниченным контролем над государственным бюджетом. Хотя парламент мог наложить вето на проект бюджета, но если бюджет не был принят, то продолжал действовать бюджет предыдущего года.

Послевоенная конституция Японии, принятая в 1947 году, создавала более демократическую систему, а также переименовывала высший законодательный орган страны в Национальный парламент. Согласно новой конституции право голоса впервые получали женщины, а Палата пэров была заменена Палатой советников. Императору отводилась его нынешняя, чисто символическая, роль. Парламент провозглашался «высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства». Выборы проходили по системе единственного непередаваемого голосования.

Система пропорционального представительства в палате советников, введенная в 1982 году, была первой крупной реформой избирательной системы в рамках послевоенной конституции. Вместо того чтобы на национальных избирательных округах выбирать кого-либо персонально, как это было раньше, избиратели голосовали за баллотировавшиеся партии. Советники, официально перечисленные партиями до выборов, избираются на основе соотношения сторон на национальных выборах. Эта система была введена для сокращения чрезмерных затрат, потраченных кандидатами на национальных округах. Однако критики утверждали, что система выгодна только двум крупнейшим партиям, ЛДП и Социалистической партии Японии которые, по сути, являлись авторами реформы.

Парламент в Японии является самым  квалифицированным и профессиональным в мире. В 2000-м г. был принят закон, согласно которому в Палате представителей не может быть более 500 депутатов, независимо от численности населения. В нижнюю палату Парламента 300 депутатов избираются по одномандатным округам по мажоритарной системе относительно большинства, а 180 (с 2000 г.) – по одиннадцати крупным региональным округам по пропорциональной системе (в разных округах избирается от 7 до 23 представителей в зависимости от численности населения округа). Пассивным избирательным правом обладает любой гражданин Японии. Избиратель же имеет 2 голоса. Срок действия палаты представителей - 4 года. По одномандатным округам кандидата может выдвинуть один избиратель (возможно самовыдвижение). По пропорциональной системе кандидатов вправе выдвигать любая партия, имеющая не менее 5 членов Парламента в обеих палатах или собравшая на предыдущих выборах в Парламент не менее 2 % голосов, но для регистрации необходимо выдвинуть не менее 20 % кандидатов от численности депутатов, избираемых по округу. Подготовкой к голосованию занимается специальное должностное лицо – суперинтендант, а наблюдение за выборами осуществляет министерство внутренних дел (но только в отношении выборов по пропорциональной системе). Запрещается баллотироваться на выборах членам избирательных комиссий, многим должностным лицам государственной службы (включая налоговых инспекторов), местных исполнительных органов.

Существует и верхняя палата - Палата советников, которая состоит  из 252 человек. Избирается она на 6 лет, но каждые 3 года обновляется наполовину. Кандидаты должны быть не моложе 30 лет.

Палата советников также избирается по смешанной системе, в результате чего на выборах и в этот орган  избиратель имеет 2 голоса. Из общего количества советников (252) 152 избираются от округов, которыми являются префектуры и столица. От каждого округа избираются от 2-х до 8-ми советников. Один голос избиратель подаёт за того или иного кандидата по округу. Избранными считаются кандидаты, набравшие такое число голосов, которое равно или больше частного, полученного при делении действительного большинства голосов, поданных по округу, на число избирателей от округа советников. Остальные 100 советников избираются по общенациональному избирательному округу по спискам партий с применением квоты, как и для нижней палаты Парламента, по системе д’Ондта. Второй голос избиратель в данном случае подаёт за партию, а не за конкретного кандидата.

В Японии применяется система залога в Палату советников, которая составляет 2 млн. иен; в Палату представителей - 3 млн. иен. Если кандидат не набирает достаточного количества голосов, то эти деньги переводятся в государственную казну. Этот институт очищает выборы от недобросовестных кандидатов, от самовыдвиженцев и т.д.

В Японии процедура выборов исключительно цивилизованная: никто не вправе высказываться против соперников. Нужно повышать свой рейтинг, не понижая рейтинг других. На телевидение каждому кандидату бесплатно даётся всего 3 минуты, а купить дополнительное время нельзя никому. Предвыборная агитация длится только 2 недели. Государство также оплачивает пятикратную газетную рекламу (обычно с портретом кандидата), один цветной плакат (определённым тиражом, одинаковым для всех кандидатов), 350 тысяч открыток для рассылки избирателям при голосовании на выборах в Парламент, 8 тысяч открыток – на выборах в собрания префектур, 800 – в мелких городах. Устанавливается бесплатный лимит бензина для поездок на периферию в микроавтобусе. Митинги разрешаются с 8 утра и до 8 вечера, запрещаются уличные митинги для агитации за партии, выдвинувшие кандидатов по пропорциональной системе. Афиши расклеиваются только в специальных местах, на особых стендах, за нарушение полагается штраф.

Организационная структура Парламента. Формируются определённые рабочие органы, избирают председателя Палаты представителей, его заместителей, генерального секретаря (он не является депутатом), спикера. Такие же органы формируются и в Палате советников.

Вторая группа органов формируется  по чёткому партийному принципу (большинство, меньшинство, средняя партия). В каждой палате создается от 12 до 18 постоянных комитетов.

Причины квалифицированности японского  Парламента:

• Все депутаты обязаны приступить к повышению юридической квалификации сразу после избрания;
• Библиотека Парламента Японии насчитывает около 4 млн. книг по специальности, и около 2000 диссертаций, причём, благодаря компьютеризации депутаты быстро получают любую интересующую их справку. В библиотеке работает несколько тысяч человек, которые готовят проекты выступлений для депутатов (с учётом индивидуальных выражений, оборотов речи, дикции и т.п.)³.
• Каждый депутат имеет по 2 помощника, которые также должны быть высоко квалифицированными.

Полномочия Парламента:

• Законодательная деятельность;
• Утверждение бюджета;
• Избрание премьер-министра;
• Осуществление контрольных полномочий.
• Законодательный процесс очень напоминает американский:
• Выявление объективной необходимости в принятии закона;
• Обсуждение проекта закона в 3-х чтениях.
• Голосование по регламенту. Голосуют поимённо. Каждый обязан прикрепить к бюллетеню свою визитную карточку. Второй вид голосования - при помощи электронной техники. Третий - путем вставания, хотя по существу, вставание - это опрос.

Между палатами японского Парламента могут возникать разногласия:

• По кандидатуре премьер-министра. Кандидатом считается тот, кого выдвинула Палата представителей, но если Палата советников выдвинула своего кандидата, могут возникнуть проблемы.
• По разработке бюджета. Проект бюджета вносится только в Палату представителей. Если в течение 30 дней Палата советников не высказала свои замечания по проекту, то решение Палаты представителей считается окончательным. Во всех других случаях создаётся согласительная комиссия или вето Палаты советников преодолевается Палатой представителей большинством (2/3) голосов.

Контрольные полномочия японского  Парламента:

• Утверждение программы правительства. Если его программа не утверждается, правительство обязано уйти в отставку
• Обычные депутатские вопросы. Они могут быть адресованы и членам правительства, и премьер-министру. Ответ даётся немедленно, а если требуется дополнительная информация, то ответ даётся в течение 3 дней.
• Депутатский запрос. Адресуется всем должностным лицам страны, за исключением императора и самих депутатов. Если запрос поступил, то надо не только дать на него исчерпывающий ответ, но и обязательно по запросу в Парламенте начинаются дебаты, а потом выносится резолюция (одобрение деятельности правительства, или порицание деятельности коллегиального органа, или конкретного должностного лица).
• Право выносить вотум недоверия правительству. Если правительство не смогло разработать хороший бюджет, и ему выносится вотум недоверия Парламентом, то оно должно сразу же уйти в отставку. Во всех случаях либо правительство уходит в отставку, либо назначаются новые выборы в Палату представителей.

§ 2. Конституция Японии.

Основы современной политической системы Японии были заложены конституцией 1947 года.⁴ Она представляет собой компромисс, затрагивающий интересы достаточно широкого спектра политических сил как внутри страны, так и вне ее. В феврале 1946 года был опубликован проект конституции, в марте правительство представило проект, разработанный в штабе американских оккупационных войск. Его появление вызвано обеспокоенностью тем, что консервативный правительственный проект не получит одобрения Дальневосточной комиссии, наделенной компетенцией коренной реформы конституции, и вызовет чувство протеста среди японского населения. При составлении американского проекта были использованы конституционное право Англии и США, частный проект конституции, подготовленный группой японских интеллигентов на базе Веймарской конституции Германии 1919 года и так далее.

В отличие от конституции 1889 года и проекта, разработанного правительством, конституция 1947 года провозгласила принцип народного суверенитета. Парламент провозглашается высшим органом государственной власти. Конституция закрепила структуру парламента, состоящего из двух палат - палаты представителей и палаты советников, члены которых избираются на основе всеобщего избирательного права (таким образом была ликвидирована существовавшая ранее невыборная палата пэров), определила статус парламента (ст.ст. 15, 41-43), коренным образом изменила компетенцию императора, установила новый порядок формирования правительства. По конституции премьер-министр выдвигается парламентом из числа депутатов: руководимый им кабинет министров (правительство) несет ответственность не перед императором, а перед парламентом. В основном законе был закреплен принцип разделения властей, предохраняющий от сосредоточения государственной власти в одних руках.

До сих пор конституция 1947 года ни разу не были изменена. Одна из причин стабильности этого акта - весьма "жесткий" порядок внесения в него поправок, установленный статьей 96. Для изменения конституции, осуществляемого по инициативе парламента, требуется согласие не менее двух третей числа членов обеих палат; одобренные поправки затем передаются на особый референдум, либо на рассмотрение парламента после его новых выборов. Способ ратификации определяется решением парламента.

Согласно ст. 41 Конституции Парламент  является высшим органом государственной  власти и единственным законодательным  органом страны. (Однако японские ученые, считают, что муниципальные собрания также в виде исключения имеют законодательные полномочия, и называют эти собрания вторичной законодательной властью, а их постановления — автономным правом.)

Порядок работы Парламента регулируется Конституцией Японии, Законом о Парламенте 1947 года, а также Регламентом Палаты представителей 1947 года и Регламентом Палаты советников 1949 года.

Японский Парламент состоит  из двух палат — Палаты советников и Палаты представителей.

Палата советников (верхняя) включает 252 советника, избираемых на 6 лет, с  переизбранием половины состава советников каждые три года.

Палата представителей (нижняя) избирается на 4 года в количестве 500 депутатов. Палата представителей может быть досрочно распущена актом Императора по требованию правительства, верхняя палата роспуску не подлежит.

Парламент формируется путем всеобщих и прямых выборов. Конституция устанавливает  всеобщее избирательное право для  совершеннолетних, тайное голосование, недопущение дискриминации в  избирательных правах по признаку расы, пола, религии, социального положения и происхождения, образования, имущественного положения или доходов (ст. 44). Вопросы, касающиеся выборов, регулируются Законом об избрании на публичные должности 1950 г. с последующими изменениями (последнее — в 1994 г. — устанавливает новую систему выборов в нижнюю палату). В соответствии с Законом активное избирательное право на выборах в обе палаты предоставлено гражданам в возрасте от 20 лет, проживающим в избирательном округе не менее трех месяцев и внесенным в списки избирателей, пассивное — от 25 лет для Палаты представителей и 30 лет для Палаты советников. Кандидат вносит денежный залог, не возвращаемый в случае неполучения им определенного минимума голосов. Основу парламентской избирательной системы составляет смешанная система, сочетающая в себе элементы мажоритарной и пропорциональной систем.