Двухпалатная структура парламента в Японии и Бразилии (сравнительный анализ)

21 ноября 1994 года был принят Закон о малых избирательных округах, позволивший определить границы округов в соответствии с предложениями Комиссии Палаты представителей по демаркации границ избирательных округов. Последние выборы проходили по новой избирательной системе, согласно которой 300 депутатов избираются по одномандатным округам, а 200 — по 11 региональным блокам по списку политических партий пропорционально полученным голосам. При такой избирательной системе каждый избиратель имеет два голоса.

Палата советников также избирается по смешанной системе. 152 советника  избираются от 48 округов (2—8 советников от округа). Кроме того, создается  общенациональный округ, в котором  избиратели голосуют за одну из политических партий. Избранные от этого округа в палату 100 советников отбираются из кандидатов, заранее включенных каждой партией в свой список, пропорционально числу набранных каждой партией голосов. Таким образом, избиратель один голос отдает за конкретного кандидата, а второй — за политическую партию.

В Японии действуют жесткие правила  предвыборной агитации. Она длится только 12 дней, предусмотрено одно радио- и телеобращение кандидата в  течение не более пяти с половиной  минут за счет бюджета. Обход и агитация избирателей на дому, а также агитация против других кандидатов запрещены.

Японии свойственна долгосрочная связь депутата со своим избирательным  округом. Зачастую округ передается по наследству. Поэтому для Японии характерно многократное избрание депутата, а лицам со стороны довольно трудно попасть в ряды депутатов.

Депутаты и  советники имеют свободный депутатский  мандат, вопрос о лишении или признании  недействительным которого решает соответствующая  палата 2/3 голосов. Члены палат не несут ответственности в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палатах, пользуются ограниченным депутатским иммунитетом.

Закон о Парламенте устанавливает следующие виды парламентских  сессий: очередные (ст. 10), чрезвычайные и специальные (ст. 11). Очередные сессии Парламента созываются раз в году, в декабре, и длятся 150 дней (еще их называют бюджетными сессиями). Решение о созыве чрезвычайной сессии Парламента принимает Кабинет министров по требованию 1/4 общего числа членов одной из палат (ст. 53). Необходимость в созыве специальной сессии возникает в случае роспуска Палаты представителей и длится она в течение 30 дней со дня очередных выборов в палату. Поскольку с роспуском Палаты представителей Палата советников тоже прекращает свою работу, то Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию Палаты советников, но если ее решения не будут одобрены Палатой представителей в течение 10 дней со дня первого заседания, то они теряют силу.

Заседания палат  являются открытыми, однако могут проводиться  и закрытые заседания в случае, если резолюция об этом принята 2/3 голосов присутствующих членов (ст. 62 Закона о Парламенте). Протоколы заседаний должны публиковаться (ст. 57 Конституции).

Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей постоянных комиссий и генерального секретаря палаты (ст. 58 Конституции). На председателей палат и их заместителей возложена обязанность поддерживать порядок в палатах и наблюдать за выполнением повестки дня. Чтобы обеспечить беспристрастность в ходе заседания Парламента, они обычно прекращают отношения со своими партиями. В палатах создаются партийные фракции (необходимое для создания фракции число депутатов — 2 человека), которые играют важную роль при распределении министерских постов.

В деятельности Парламента важную роль играют постоянные парламентские комиссии. Согласно Закону о Парламенте Палата представителей имеет 20 таких комиссий (ст. 41, п. 2 Закона о Парламенте): по делам Кабинета министров, местной администрации, по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения, по социальным вопросам, по пудовым вопросам, вопросам сельского, лесного и водного хозяйства, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, общественной безопасности, науки и техники, окружающей среды, а также бюджетную, ревизионную, дисциплинарную комиссии и комиссию по организации внутрипарламентской работы. Палата советников имеет 17 комиссий (ст. 42 п. 3 Закона о Парламенте) — тех же, кроме комиссий по вопросам науки и техники, общественной безопасности и окружающей среды. Эти комиссии составляют основу механизма разработки и принятия решений в Парламенте Японии. В состав комиссий входят представители различных партий пропорционально представительству этих партий в соответствующей палате. Депутаты, как правило, не являются экспертами по обсуждаемым в комиссиях вопросам, поэтому Закон о Парламенте в ст. 43 предусматривает, что в случае, если для деятельности комиссии необходимо участие специально подготовленных членов, в ее состав могут входить специалисты по рассматриваемым ею проблемам. Таким образом, к работе комиссий могут привлекаться непарламентарии. Каждый парламентарий обязан быть членом хотя бы одной комиссии (ст. 42 п. 2 Закона о Парламенте). Заседания комиссий бывают двух видов: рабочие и общие. На рабочих заседаниях обсуждаются наиболее важные вопросы, как правило, в присутствии членов Кабинета. На общих рассматриваются менее важные вопросы с участием парламентских секретарей.

Главной задачей  Парламента является принятие законов  и государственного бюджета. В законодательном  процессе нижняя палата имеет больший  вес, поскольку Палата представителей может преодолеть вето Палаты советников путем вторичного принятия закона 2/3 голосов, причем не от общего количества депутатов, а от кворума (1/3 состава палаты — ст. 59 Конституции). Так же, если Палата советников не приняла решение по законопроекту в течение 60 дней после получения его из Палаты представителей (для бюджетного закона этот срок сокращается в два раза), то решение Палаты представителей считается решением Парламента.

При каждой палате действует законодательное  бюро, которое помогает депутатам  при подготовке законопроектов.

Согласно Закону о Парламенте право на законодательную  инициативу имеют депутаты Парламента и Кабинет министров. Законопроект может быть представлен на рассмотрение Парламента, если за это высказалось не менее 20 депутатов или 10 советников. Если речь идет о бюджете страны, то его должны поддержать не менее 50 депутатов или не менее 20 советников. Народная законодательная инициатива Японии неизвестна.

На первом этапе  разработка законов идет преимущественно  в департаментах соответствующих  министерств. Затем через руководство  министерства документы поступают  в канцелярию премьер-министра, затем  к премьер-министру и только потом  представляются в Парламент, где над ними начинается работа в соответствующих комиссиях (часто создаются специальные подкомиссии) и в законодательных бюро палат. Только после принятия комиссией положительного решения, проект выносится на пленарное заседание и обсуждается обычно в двух чтениях. Законопроект, за исключением особых случаев, предусмотренных Конституцией и связанных с наделением Палаты представителей большими возможностями, становится законом после принятия его обеими палатами (ст. 59 Конституции). Если мнения палат расходятся, то помимо вышеперечисленных возможностей Палата представителей может требовать созыва совместного заседания палат или создания паритетной согласительной комиссии (10 депутатов и 10 советников). На совместном заседании решение принимается большинством голосов, а в согласительной комиссии — не менее 2/3 состава; если комиссии не удается преодолеть разногласия палат, то принятым считается решение Палаты представителей.

Парламент наделен  исключительными полномочиями по распоряжению государственными финансами: "Никакие государственные средства не могут быть израсходованы, и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе как по решению Парламента" (ст. 85 Конституции). Порядок составления и утверждения государственного бюджета определен в Законе о финансах 1947 года. Кабинет составляет и представляет Парламенту на обсуждение и утверждение бюджет на каждый финансовый год. Проект бюджета представляется сначала в Палату представителей (ст. 60 Конституции), председатель которой направляет его на рассмотрение в постоянную бюджетную комиссию. Бюджетные комиссии считаются наиважнейшими, поэтому они являются самыми большими (в бюджетной комиссии Палаты представителей 50 членов, в Палате советников — 45). Обсуждение законопроекта о бюджете проходит при участии премьер-министра и всех членов Кабинета, дабы они могли давать соответствующие разъяснения и отвечать на запросы представителей политических партий. В обсуждении бюджета принимают участие и представители общественности. Любой может подать заявку на участие в обсуждении. Директор бюджетной комиссии отбирает несколько человек для участия в прениях. Если законопроект о бюджете отклоняется бюджетной комиссией Палаты представителей, то Кабинет министров должен подготовить новый проект бюджета, который вновь проходит всю процедуру обсуждения. После одобрения Палатой представителей бюджет направляется в Палату советников, где процедура обсуждения полностью повторяется.

Решения палат  обычно принимаются простым большинством голосов. В Японии применяются три формы голосования: вставанием, тайным голосованием и невозражением.

Принятый закон  подписывается министром, ответственным  за его исполнение, контрассигнуется премьер-министром и направляется Императору для промульгации. Закон должен быть опубликован в течение 30 дней и вступает в силу через 20 дней после публикации.

Парламент также  осуществляет контрольные функции  за деятельностью правительства. Кабинет  министров Японии по вопросам проводимой политики должен иметь поддержку  Парламента. Гарантией этого служит институт парламентской ответственности Кабинета, состоящий из следующих элементов: во-первых, кандидатура на пост премьер-министра формально избирается палатами Парламента (фактически это лидер партии парламентского большинства), во-вторых, нижняя палата может принять большинством голосов резолюцию о недоверии Кабинету. Основной формой контроля является интерпелляция, подать которую может любой депутат Палаты представителей через председателя палаты, отказ председателя депутат может обжаловать на пленарном заседании палаты. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в течение 6 дней в устной или письменной форме. В Конституции Японии закреплено право каждой палаты проводить расследования по вопросам государственного управления (ст. 62 Конституции). К формам контроля относится и общая дискуссия по политике правительства в начале каждой сессии, когда в Парламенте выступает премьер-министр, а также министры финансов и иностранных дел.

Парламент Бразилии

Бразилия — пятая по величине территории, шестая по численности населения (более 140 млн. человек) и восьмая по уровню экономического развития страна в мире. Она вместе с тем представляет по территории третью часть Латинской Америки и примерно третью часть ее населения. В 1964 году в Бразилии был совершен военный переворот и установлен авторитарный политический режим. Под давлением оппозиции и выступлении народных масс военный режим проделал значительную эволюцию в сторону либерализации; в январе 1965 года в стране был избран гражданский президент. В результате проведенных 15 ноября 1986 года  выборов был образован Национальный конгресс (так называемый Конституционный конгресс), который выработал новым основной закон страны, положивший начало периоду «Новой Республики». Приняв конституцию. Национальный конгресс стал выполнять обычные функции законодательного органа.

В рамках плюралистической демократии в Бразилии действует множество политических партии, важнейшими из которых являются следующие: Партия бразильского демократического движения, основанная в 1980 году и представляющая ведущую часть Демократического альянса, который добился избрания гражданского президента и сформирования правительства переходного периода. В 1982 году эта партия объединилась с Народной партией. Она выступает за широкую демократизацию страны. Либеральный фронт (образован в 1984 году) — партия, стремящаяся к демократическим формам правления. Партия трудящихся (основана в 1980 году) отражает взгляды части рабочего класса, выступает за демократизацию экономики и государственных структур. Демократическая партия (1980 год) — партия с националистической направленностью, выступающая за «демократический социализм». Социально-демократическая партия (1980 год) была ведущей партией правившего режима, она стремится к снижению социальной напряженности в стране. Национальное движение за парламентарную форму правления (1991 год) выступает за введение в стране парламентской системы правления. Бразильская коммунистическая партия, созданная в 1922 году, многие годы находилась в подполье, выступает от имени рабочего класса и всех трудящихся.

Национальный конгресс (порт. Congresso Nacional do Brasil) — законодательный орган (парламент) Бразилии. Современный парламент состоит из двух палат: Верхняя палата — Сенат Бразилии, Нижняя палата — Палата депутатов Бразилии.

Структура парламента. Законодательным органом федерации является Национальный конгресс. Он состоит из палаты депутатов (513 человек) и сената (81 сенатор). Палата депутатов, как говорилось, избирается на 4 года по пропорциональной избирательной системе. Согласно конституции Бразилии, на равных основаниях в выборах участвует население федеральной территории (в настоящее время все территории преобразованы в штаты или присоединены к ним) и федерального округа. В результате пропорциональной системы выборов в палате депутатов представлены несколько партий, большинство их которых имеет небольшое представительство. Такая раздробленность при данной форме правления объективно ослабляет парламент и усиливает власть президента.

Сенат состоит из представителей штатов и федерального округа, сенаторов и их заместителей (по три сенатора и по два заместители каждого сенатора). Территория в сенате не представлена.

Правовое положение депутатов, сенаторов и их заместителей соответствует  принципам парламентаризма (свободный  мандат, иммунитет индемнитет и др.). Судит членов парламента за совершенные  преступления только Верховный федеральный  суд, во время войны они могут быть призваны в армию только с разрешения соответствующей палаты (в мирное время призыв вообще невозможен), депутатам и сенаторам и их заместителям запрещено вступать в сделки по поводу государственного имущества, с государственными предприятиями, они не могут совмещать свой пост с должностью министра, губернатора, секретаря (министра) штата, префекта столичного (федерального) округа. Член парламента Бразилии — один из наиболее высокооплачиваемых парламентариев в мире (150 тыс. долл. США в год).

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы, принимает свой регламент; существует также специальный регламент совместного заседания обеих палат.

Палаты избирают председателей (обычно из наиболее многочисленной фракции) и  их заместителей (из другой фракции), секретарей, отраслевые постоянные комиссии, создают в случае необходимости временные комиссии (в том числе объединенные комиссии палат), образуют раздельные и совместные расследовательские комиссии. Комиссии создаются пропорционально численности партий и блоков. Они вправе вызывать министров для дачи информации, принимают петиции и заявления граждан об упущениях властей, обсуждают законопроекты и государственные программы, но никаких указаний министрам они давать не вправе.