Двухпалатная структура парламента в Японии и Бразилии (сравнительный анализ)

Полномочия парламента разделены на две группы: вопросы, которые он решает с санкции президента (Бразилия — президентская республика), и вопросы, которые он решает самостоятельно (исключительные полномочия Национального конгресса). К первой группе вопросов относятся: система налогообложения, регулирование вооруженных сил, национальные планы, соединение или разделение территорий и штатов, создание министерств и других органов публичной администрации, создание прокуратуры, административных судов, амнистия и так далее, всего 17 вопросов.

Без санкции президента Национальный конгресс вправе окончательно решать вопросы о международных соглашениях, о проходе иностранных войск  через национальную территорию; он уполномочивает президента решать вопросы  войны и мира, дает разрешение на федеральную интервенцию в штат, утверждает инициативы государственной власти по ядерным программам, акты исполнительной власти о продаже или концессии публичных земель размером более 2500 га, акты исполнительны органов, которые изданы на основе регламентарной власти или делегирования законодательных полномочий, дает разрешение президенту и вице-президенту покинуть страну на срок более 15 дней, назначает денежное содержание президенту, вице-президенту и министрам.

Помимо совместных полномочий каждая из палат парламента имеет свою компетенцию. Палата депутатов (как и сенат) решает вопросы своей внутренней организации, принимает регламент, избирает часть членов Совета республики (совещательного органа при президенте). Большинством голосов в 2/3 своего состава палата депутатов может возбудить импичмент против президента и вице-президента, после чего дело для юридической квалификации передается Федеральному верховному суду, а затем в сенат. Палата вправе также начать такой процесс против министров.

Полномочия сената в Бразилии шире, чем полномочия палаты депутатов. По обвинительному заключению, принятому 2/3 голосов палаты депутатов, сенат принимает заключение о виновности президента, вице- президента и министров и увольняет их в отставку, после чего они подлежат суду на общих основаниях. Он может и без процедуры импичмента предавать суду Верховного суда министров, генерального прокурора я генерального атторнея (своего рода «государственного» адвоката), предварительно одобрять путем тайного голосования назначение президентом на должность некоторых высших должностных лиц (председателя правления Центрального банка, генерального прокурора, некоторых судей и так далее), избирает часть членов Совета республики, дает разрешение на внешние финансовые операции государства, штатов, городов. Министры, однако, в отличие от США утверждению сенатом не подлежат. По предложению президента сенат утверждает границы штатов, федерального округа, территорий муниципий, полностью или частично отменяет исполнение законов, признанных неконституционными Федеральным верховным судом, смещает досрочно генерального прокурора республики.

Сессии и заседания Национального  конгресса. Конгресс собирается на сессии дважды в год в указанные в  конституции дни и сроки: с 15 февраля  по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Если президент не издаст указ о созыве сессии, депутаты могут собраться на сессию сами. Установление даты и срока сессий в конституции направлено в Бразилии против президентского своеволия. В период сессий, как правило, проводятся раздельные заседания палат. Совместные заседания проводятся только в установленных конституцией случаях: при открытии очередной сессии (конституция не предусматривает этого для чрезвычайной сессии), при принятии и изменении регламента совместного заседания палат, при заслушивании послания президента, при рассмотрении вопроса о вето президента, наложенного на законопроект. На совместных заседаниях палат председательствует председатель сената.

Чрезвычайные сессии парламента созываются председателем сената в случае объявления состояния обороны, осадного положения, федерального вмешательства, по требованию президента республики, председателей палат, большинства членов любой палаты. На чрезвычайных сессиях могут рассматриваться только те вопросы, которые указаны при созыве сессии.

Законодательный процесс. Конгресс принимает различные виды актов: поправки к конституции, дополнительные законы, делегирующие законы, простые (обыкновенные) законы, законодательные декреты, акты о временных мерах и др. Дополнительные и органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции (они в определенной мере издаются в развитие конституции), причем большинством списочного состава палат, а не присутствующих на заседании. Право законодательной инициативы по законам разного рода также неодинаково. Инициатива внесения дополнительных и простых законов принадлежит членам конгресса, президенту, Федеральному верховному суду, высшим судам, генеральному прокурору, а также гражданам в форме народной законодательной инициативы, о которой говорилось выше. Однако по многим вопросам законопроекты вносит только президент: о численности вооруженных сил, о публичных службах, о служебной и административной организации, об управлении федеральными территориями, об обороне страны, об организации прокуратуры, о создании министерств и их полномочиях и так далее.

Законопроект обсуждается в  двух или трех чтениях с участием постоянных комиссий и после его принятия парламентом - одни законы принимаются большинством присутствующих депутатов, другие, более важные — большинством списочного состава палат, поправки к конституции — 3/5 состава и дважды направляется на подпись президенту. Президент в течение 15 дней имеет право наложить на закон вето. Вето преодолевается большинством всего состава парламента на совместном заседании обеих палат путем тайного голосования.

Кроме того, президент вправе принимать  акты, имеющие силу закона, на основе делегированных ему парламентом  полномочий, причем проекты таких  законов представляются им самим. Конституция, правда, запрещает делегировать президенту исключительные полномочия парламента и палат, полномочия по организации судов и «публичного министерства» (орган, отчасти похожий на прокуратуру и ведомство контроля), по вопросам гражданства и прав граждан, а также перспективного планирования. Делегирование законодательных полномочий президенту осуществляется на совместном заседании обеих палат парламента. Акты делегированного законодательства требуют утверждения большинством состава обеих палат Национального конгресса. Президент может принимать временные акты, имеющие силу закона. В этом случае в течение 5 дней должен быть созван парламент для утверждения временного акта президента, которое производится в том же порядке, что и утверждение акта, изданного на основе делегирования законодательных полномочий, в противном случае он теряет силу. Наконец, органы исполнительной власти, подчиненные президенту, сам президент вправе издавать нормативные акты на основе регламентарной власти.

Бюджетные и контрольные полномочия парламента. Согласно конституции, парламент принимает бюджет по общим правилам законодательного процесса. Президент представляет проект бюджета сразу в обе палаты. Поправки к нему могут предлагаться лишь совместной комиссией парламента, которая изучает проект. Для принятия поправок об увеличении расходов и сокращении доходов государства требуется согласие президента. Поэтому право вето практически не распространяется на закон о бюджете. Если парламент не примет бюджет к началу финансового года, могут быть введены временные акты или будет действовать бюджет прошлого года.

Парламент имеет контрольные полномочия в отношении исполнительной власти, но эти полномочия невелики. Постоянные комиссии палат и сами палаты могут  требовать информации от министров (в связи с этим практикуется и право вопроса к министрам на заседаниях палат), но ответственность министров перед парламентом не предусмотрена. В соответствии с конституцией парламент осуществляет финансовый и нефинансовый контроль над другими органами управления, причем этот контроль осуществляется с точки зрения не только законности актов управления, но и их эффективности. Формой контроля являются, в частности, парламентские слушания, организуемые постоянными комиссиями палат. Осуществлять финансовый контроль парламенту помогает Суд счетов. Он может, в частности, налагать штрафы за незаконные или неправильные расходы.

Выше говорилось также о других контрольных полномочиях парламента, включая его полномочия в международной  сфере, в отношении федерального вмешательства и так далее. 

Конституция Бразилии

Конституция была принята 2 сентября 1988 года и является восьмой по счету в истории страны. Она была выработана Учредительным (Конституционным) собранием, которое составили члены Национального конгресса (72 сенатора и 487 депутатов), избранных 15 ноября 1986 года. Собрание заседало в течение 8 месяцев и 5 дней.

Разработка конституции началась еще в июле 1985 года в конституционной комиссии, состоявшей из наиболее крупных бразильских юристов (49 человек) и образованной декретом президента республики Ж. Сарнея. Включавшая широкий спектр различных мнений (например, в нее входил и писатель Ж. Амаду), комиссия издала предварительный проект, который подвергся критике со стороны и левых, и правых партий. Учредительное собрание, начавшее работать в феврале 1987 года, разрабатывало текст конституции в тематических комиссиях, разделенных на подкомиссии; в них было рассмотрено 14920 поправок; затем в комиссиях по синтезу текста было изучено 35111 предложений и поправок, из которых 122 были внесены по народной инициативе. Такие поправки могли представляться по предложению 30 тысяч избирателей. Поправки в порядке народной инициативы затрагивали вопросы аграрной реформы, право на труд, право на образование, другие социальные права, защиту окружающей среды, вопросы жилища, амнистии, образования новых штатов и так далее. Состоящая из почти 42 тысяч слов, конституция 1988 года оказалась самой объемной в истории страны.

Новый основной закон не внес кардинальных изменений в государственную  структуру Бразилии. Конституция оставила неизменной форму федеративного территориального устройства. Осталось неизменным и традиционное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, как и президентская форма правления.

Конституция включает преамбулу, 9 разделов с 245 статьями и переходные положения, имеющие отдельную нумерацию — всего 70 статей. Преамбула устанавливает в качестве основной цели создание демократического государства, обеспечивающего бразильцам личные и социальные права в плюралистическом обществе, в котором высшими ценностями являются равенство, справедливость, основанные на социальной гармонии. Основные принципы (раздел 1) устанавливает федеративный характер государства, а суверенитет, гражданство, политический плюрализм и мирное сосуществование с другими народами составляют основу демократического правового государства. Власть, которая исходит от народа, осуществляется не только через избранных представителей, но также в форме плебисцита, референдума и народной инициативы (не менее чем от имени одного процента избирательного корпуса).

В своих международных отношениях Бразилия руководствуется принципами национальной независимости, уважения прав человека, самоопределения народов, невмешательства во внутренние дела, равенства между государствами, защиты мира, мирного разрешения международных конфликтов, неприятия терроризма и расизма, сотрудничества между народами, предоставления политического убежища. Бразилия, кроме того, стремится к экономической, политической, социальной и культурной интеграции с народами Латинской Америки с целью образования Латиноамериканского содружества наций (ст. 4 конституции). В соответствии со статьей 7 переходных положений Бразилия будет стремиться к созданию международного суда по правам человека.

Отражая современные конституционные тенденции, акт 1988 года включил специальный раздел об экономическом и финансовом строе государства. Экономический порядок в стране основывается на труде человека и свободной инициативе с целью обеспечения всем достойного существования в соответствии с социальной справедливостью. В основе экономического строя лежит национальный суверенитет, частная собственность, социальная функция этой собственности, свободная конкуренция, защита прав потребителя, защита среды обитания, поиск полной занятости и др. Непосредственное вмешательство государства в экономическую сферу, однако, должно быть, согласно статье 173 конституции, минимальным и ограничиваться только случаями «национальной безопасности или публичного интереса». Эта норма звучит как юридический рефрен к соответствующим положениям предшествующей конституции 1969 г. о желательности государственного вмешательства в экономику. К тому же (согласно § 2 статьи 173) государственные предприятия и предприятия с участием государства не пользуются какими-либо налоговыми льготами по сравнению с соответствующими предприятиями частного сектора. Конституция затрагивает важную проблему иностранного капитала в стране, отдавая предпочтение национальным предприятиям. Статья 171 (§ 1) устанавливает, что к числу национальных относятся «компании, образованные на основе законов Бразилии, которые имеют свои органы управления и свою администрацию на территории страны».

Конституция 1988 года — одна из немногих в мире, которая закрепила основы градостроительной политики (ст. 182–183) и основы острейшей для Бразилии проблемы — земельной реформы (ст. 184–191). Нормы о земельной реформе, принятые после жарких дебатов в Учредительном собрании, сформулированы преимущественно в пользу землевладельцев, а не крестьян. Статья 184 разрешает центральному правительству экспроприировать поместья, если они не отвечают требованиям «социальной функции». Однако, абзац 2 статьи 185 тут же говорит, что в целях экономической реформы не должна экспроприироваться «собственность производственного назначения». Подобная формулировка достаточно неопределенна, чтобы эффективно блокировать перераспределение земли.