Понятие, назначение и свойства Конституции Республики Беларусь

2. Связанность государственных органов принятыми решениями, в том числе и собственными, недопустимость придания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, а также ухудшающим правовое положение субъектов хозяйствования и граждан, обратной силы. В то же время это допустимо при расширении преимуществ (льгот). Что касается вопросов экономического порядка, то лишь в силу чрезвычайных, исключительных обстоятельств, когда необходимо решить жизненно важные вопросы, какие нельзя было предвидеть заранее, допустимо придавать акту обратную силу.
3. Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, приводит к нарушению других принципов правового государства, а значит, прав и свобод граждан. В этом случае нарушается принцип доверия гражданина к государству. Государство, по существу, произвольно посягает на уже приобретенные и охраняемые права.

Государственные органы должны быть последовательны  в деле правового регулирования, обеспечивая тем самым уверенность граждан в предсказуемости действий властных структур.

Поэтому усилия органов  законодательной и исполнительной власти, Конституционных Судов направляются на утверждение в повседневной практике не только таких важнейших принципов, как запрещение обратной силы закона, так и поддержание доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции, а также защита приобретенных прав.

4. Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должно иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия своего решения. Вряд ли мы имеем основания утверждать об эффективности управления, если само законодательство нестабильно, подвержено конъюнктурным корректировкам. При этом, конечно, нельзя искусственно «консервировать», сохранять акты неизменными, устанавливая какие-либо искусственные запреты на их корректировку, например, определяя срок, в течение которого недопустимо вносить изменения и дополнения в ранее принятый правовой акт.

5. Важнейшим является принцип информированности граждан о принятых актах законодательства. Правилом, а не исключением, должно быть установление соответствующих переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов.

6. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими «головоломками». Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Стабильное современное законодательство - залог стабильного развития государства и общества.

7. Важна системность законодательства, исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. Приоритетность закона - не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов.
8. Правильный выбор формы акта имеет принципиальное значение. Результатом правотворческих предписаний должна быть определенность их содержания, ясность формулировок и их доступность для понимания. Без этого также трудно добиться эффективности в сфере управления.
9. В правотворческой и правоприменительной деятельности должен учитываться принцип пропорциональности (соразмерности) ограничения того или иного права достигаемым целям.

Принцип пропорциональности имеет самостоятельное значение. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное средство ограничения прав. Принцип пропорциональности должен рассматриваться как допущение такого вмешательства в права и свободы, которое конституционно необходимо. Основой для определения правомерности действий является ст. 23 Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан.

10. Безусловно, право не должно быть «всепроникающим». В основе правового регулирования надо шире использовать не разрешительный, а запретительный порядок, т.е. не перечислять, что можно сделать, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться.

Одним из важнейших качеств  современных (демократических) Конституций, существования конституционного строя  является непосредственное действие конституционных  норм, их верховенство по отношению  ко всем иным актам законодательства. Конституционный Суд как раз и призван посредством проверки на соответствие Конституции нормативных актов утверждать верховенство конституционных норм и их реальное, прямое действие.

Конституционные Суды, основываясь  на собственном опыте, практике работы Европейского Суда по правам человека, органов конституционного контроля других стран, используя достижения науки (тем более что доктрина у нас пока не рассматривается в качестве источника права), рождают надпозитивное право, т.е. принципы и правовые идеи, которые должны становиться основополагающими в нашей правовой системе и развивать ее дальше.

Конечно, не только совокупность источников права, но их место, роль зависят  от правовой системы того или иного  государства. В одних государствах судебный прецедент, например, однозначно воспринимается в качестве источника права (более того, его роль подчеркивается следующим крылатым выражением: закон - это то, что о нем говорят судьи), в других только идет процесс признания судебного прецедента в качестве источника правового регулирования. Не закончен спор, по крайней мере, в странах молодой демократии, о месте международных договоров в системе права.

По справедливому замечанию  М.Н. Марченко, закон рассматривается  в романо-германской семье в качестве первичного, широкомасштабного источника, однако на практике это не означает, что он является исключительным или единственным источником. Помимо него существуют и другие источники - судебные решения, доктрина, общие принципы, научные труды, которые причисляются ко вторичным источникам¹⁴.

В романо-германской правовой семье, к которой относится и  право Беларуси, доминирующей является концепция признания за законом  первостепенной роли, формирование им скелета правопорядка².

Как отмечает М.Н. Марченко, «именно закон, а не любой другой источник права (прецедент, обычай, доктрина и т.д.) ложатся во главу угла в процессе формирования и развития данной правовой семьи и составляющих ее национальных правовых систем, а также в процессе создания и укрепления в странах романо-германского права правопорядка»¹.

Приоритет закона над  всеми иными источниками права  обусловлен «фундаментальными и  непреходящими историческими, социальными, национальными и другими ценностями народов Западной Европы»².

Следует иметь в виду, что закон в странах романо-германской правовой семьи рассматривается в более широком аспекте, как собирательный термин, охватывающий все акты законодательства, издаваемые на общегосударственном и местном уровнях как представительными, так и исполнительными органами, т.е. речь идет о всех письменных юридических актах.

Система нормативных  правовых актов определяется национальной Конституцией и изданными в соответствие с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие  право принимать нормативные  акты, и порядок издания таких актов.

Природа, признаки и свойства нормативных правовых актов достаточно широко исследованы в юридической  литературе³. Вместе с тем, указанные вопросы остаются актуальными для правовой теории и практики, поскольку от их решения зависит развитие государства как правового и демократического, важными составляющими которого являются разделение и взаимодействие властей, их функционирование в рамках собственной компетенции, конституционность. В одной из недавних публикаций С.В. Бошно дала достаточно полную характеристику признаков нормативного правового акта. К ним она отнесла: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) вхождение в единую систему; 4) всеобщий характер (нормативность);

5) письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники; 6) принятие по специальной процедуре; 7) издание компетентными органами и лицами; 8) регулирование общественных отношений; 9) гарантирование принудительной силой государства¹.

А.В. Малько подразделяет правовые акты в зависимости от их природы 
на четыре вида: 1) нормативные; 2) правоприменительные;                                                     3) интерпретационные (документы, полученные в результате официального толкования, содержащие правоположения, разъяснения смысла юридических норм, например, постановления Конституционного Суда, Пленума Верховного Суда, Пленума Арбитражного Суда РФ); 4) акты договорного права².

Важно обеспечить внутреннюю согласованность актов, исключить  повторения сходных положений в различных актах одного уровня, тем более - противоречия.

Ранее лишь в теории права  определялось, что следует понимать под нормативным правовым актом. (В этой связи показательна роль доктрины.) В настоящее время это  определение получило свое закрепление в Законе от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Под нормативным правовым актом следует понимать официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанный на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

Исходя из данного  в законе определения нормативного правового акта, можно выделить следующие его признаки: 1) в нем содержатся общеобязательные правила поведения; 2) он рассчитан на неопределенный круг лиц (т.е. речь идет не о конкретных гражданах, как это имеет место, например, при награждении, а о всех гражданах либо какой-то категории); 3) его действие не исчерпывается однократным применением, т.е. он направлен на неоднократное применение.

Хотя названный закон (см. ст. 4) не распространяется на некоторые  виды правовых документов, например локальные нормативные правовые акты, однако указанные признаки могут быть использованы для отграничения правоприменительного акта от нормативного правового акта и на локальном уровне.

Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и правоприменительные акты. Например, Указ Президента о награждении является актом правоприменительного характера.

Правовую пирамиду, в  качестве «арматуры» которой выступают  нормативные правовые акты, можно  представить следующим образом: 1) Конституция Республики Беларусь; 2) конституционные законы (см. ч. 1 ст. 140 Конституции); 3) законы о ратификации (утверждении, присоединении) международных договоров Республики Беларусь (см. ст. 8, ч. 4 ст. 116); 4) программные законы (ч. 4 ст. 104 Конституции), а также указы программного характера, т.е. те, которыми утверждаются директивы; 5) законы, декреты, а также указы, изданные на основе конституционных предписаний (ст. 84 и др. статьи Конституции). При этом необходимо иметь в виду, что согласно Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам, а новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа, должностного лица. Отметим также, что декреты (временные либо изданные в порядке делегирования полномочий) имеют силу закона (см. ст. 101 Конституции); 6) указы, изданные на основе закона; 7) постановления Правительства Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь в пределах их полномочий; 8) акты министерств и государственных комитетов (ведомственные акты); 9) акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов с учетом их уровня и полномочий; 9) локальные нормативные правовые акты.

Безусловно, что в данном случае представлены лишь главные звенья правовой пирамиды, выстраиваемой из нормативных правовых актов, которые, конечно же, доминируют среди других источников белорусского права. При этом следует иметь в виду особую роль таких актов, как регламенты палат Парламента, Правительства, Конституционного Суда и других органов государственной власти, несоблюдение требований которых может повлечь признание акта, не имеющим юридической силы. Особое место, исходя из предоставленных полномочий, занимают такие внутригосударственные договоры, как Генеральное соглашение между Правительством, профсоюзами и предпринимателями, соответствующие отраслевые соглашения и локальные, например, коллективные договоры.

§ 2. Правовые акты особой формы: их место и роль в  развитии национальной правовой системы

Конституция Республики Беларусь и принятый в ее развитие закон «О нормативных правовых актах  Республики Беларусь» определяют основные виды нормативных правовых актов.

Вместе с тем, в правовой действительности Республики Беларусь существуют и иные акты, например, директивы  Главы государства, концепции (например, совершенствования законодательства Республики Беларусь), программы социально-экономического развития Республики Беларусь на определенный период, принимаемые таким конституционным органом, как Всебелорусское народное собрание, ежегодные послания Конституционного Суда. Особо отметим зафиксированное в законе «О Совете Министров Республики Беларусь» право Правительства по отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, принимать постановления Совета Министров Республики Беларусь путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях) (ст.27 закона). Интересно, что практика работы Правительства пошла по пути принятия в некоторых случаях так называемых «протокольных записей» (см. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 26 марта 1992 г. № 163 «О совершенствовании работы Аппарата Совета Министров и повышения его ответственности»; Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 мая 2002 г. № 637 «Об утверждении Инструкции по оценке эффективности использования в народном хозяйстве Республики результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ»; Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 марта 1999 г. № 442 «Об утверждении порядка подготовки и выполнения договоренностей, достигнутых в ходе визитов на высшем уровне» и др.).

При этом также следует иметь в виду, что хотя согласно закону «О Совете Министров Республики Беларусь» решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, однако, при этом указанные поручения и указания не могут носить нормативный характер.