Понятие, назначение и свойства Конституции Республики Беларусь

Одним из первых законов, принятых Верховным Советом 12-го созыва, был Закон от 03.07.1990 «О порядке опубликования и вступления в силу законов Белорусской ССР и других актов, принятых Верховным Советом и его органами», согласно ст. 3 которого законы и другие акты Верховного Совета нормативного характера вступают в силу на всей территории республики одновременно по истечении десяти дней после их официального опубликования. Верховный Совет при принятии акта вправе был установить другой срок введения его в действие.

В последующем были приняты  более совершенные акты — Декрет Президента Республики Беларусь от 10.12.1998 № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь» и Закон от 10.01.2000 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которые достаточно детально регламентировали основные вопросы подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, систематизации актов законодательства.

В вышеуказанном Декрете Президента Республики Беларусь, в частности, определены те издания, в которых публикация актов является официальной («Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь»; газеты «Советская Белоруссия», «Звязда», «Народная газета», «Рэспубліка»). Это важно, так как срок введения в действие акта обычно увязан с датой официальной публикации. Если публикация осуществлена в ином издании, то это лишь способствует ознакомлению граждан с принятым документом, но не порождает для них каких-либо юридических последствий.

В соответствии со ст. 62 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» под официальным опубликованием нормативных правовых актов понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь.

Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. В случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях дата официального опубликования нормативного правового акта и срок вступления его в силу определяются по дате первоначального опубликования. Нормативные правовые акты публикуются с указанием их обязательных реквизитов: вида акта, даты его принятия (издания), порядкового номера и названия.

Вместе с  тем следует отметить, что в соответствии с частью пятой ст. 62 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. К сожалению, понятие «выход в свет» для правоприменительной практики является весьма расплывчатым. Ведь между выходом в свет и получением соответствующего издания может пройти определенное время, а соответствующие обязанности у лица уже возникли. Полагаем, что нормотворческим органам желательно придерживаться правила, согласно которому между опубликованием акта и его введением в действие должен пройти определенный срок, который позволит правоприменителю (субъекту хозяйствования, гражданину) ознакомиться с принятым решением и действовать уже по новым правилам.

Меняет ситуацию к лучшему Указ Президента Республики Беларусь от 28.02.2006 № 124 «О внесении изменения в Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь», которым предусмотрено, что правовые акты, включенные в Национальный реестр, подлежат официальному опубликованию в издании Национального реестра и его электронной версии с указанием регистрационного номера Национального реестра. Электронная версия Национального реестра представляет собой точную электронную копию его печатного издания и размещается на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь одновременно с выходом в свет соответствующего номера печатного издания. Идентичность содержания текста печатного издания Национального реестра и его электронной версии обеспечивается НЦПИ.

Также, по нашему мнению, необходимо изменить сложившуюся практику введения в действие отдельных статей нормативного правового акта раньше, чем введен в действие сам акт. Подобная практика — парадокс! Следует использовать более приемлемые формулировки: вводить в действие не какую-то отдельную статью, а закон в соответствующей части.

Иной подход, по сравнению с вышеизложенным, предусмотрен к опубликованию технических нормативных правовых актов. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» дано определение технического нормативного правового акта — это технические регламенты, технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь, стандарты организаций, технические условия, авиационные правила, зоогигиенические, ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила, санитарные нормы, правила и гигиенические нормативы, нормы и правила пожарной безопасности, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции по организации и проведению несплошных (выборочных) государственных статистических наблюдений, утвержденные (введенные в действие) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Исполнение  конституционной нормы о доведении до всеобщего сведения нормативных актов имеет огромное значение, о чем свидетельствует установление административной или даже уголовной ответственности за ее нарушение (например, за нарушение санитарно-эпидемиологических правил). Так, согласно Закону Республики Беларусь от 23.11.1993 «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» санитарные правила обязательны для соблюдения государственными органами, иными организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Санитарные правила утверждаются Министерством здравоохранения (ст. 8). При этом самим Законом гражданам гарантируется право на получение полной, достоверной и своевременной информации о санитарно-эпидемической обстановке, состоянии среды обитания и т.п., а также о санитарных правилах.

Закон «О нормативных  правовых актах Республики Беларусь» решает комплекс вопросов: он устанавливает порядок подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия и систематизации нормативных правовых актов. Но это не касается технических нормативных правовых актов. Таким образом, и Конституция (ст. 7), и упомянутый Закон (ст. 1,4 и др.) допускают некоторые изъятия из общего, весьма удобного для граждан, порядка опубликования нормативных правовых актов в таких официальных изданиях, как «Национальный реестр нормативных правовых актов Республики Беларусь», газеты «Советская Белоруссия», «Звязда», «Рэспубліка», «Народная газета» — в зависимости от вида юридического акта. Это объясняется тем, что технические нормативные правовые акты имеют узкую направленность, касаются ограниченного круга субъектов, регулируя специфический круг отношений.

Однако проблему с надлежащим доведением до сведения исполнителей содержания технических нормативных актов необходимо решать. Недостаточно, на наш взгляд, того, что текст документа можно получить в соответствующем учреждении (например, текст санитарных правил — в государственном учреждении «Республиканский центр гигиены, эпидемиологии и общественного здоровья»). Известно, что ранее (до августа 2002 г.) санитарные правила и нормы публиковались в «Национальном реестре нормативных правовых актов Республики Беларусь», до этого — в «Бюллетене нормативно-правовой информации». После внесения изменений в Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» указанный Закон перестал распространять свое действие на технические нормативные акты. Необходимо изменить такое положение вещей — подход должен быть системный. Граждане, субъекты хозяйствования должны иметь возможность не от случая к случаю узнавать о новом акте или изменениях, внесенных в действующие акты. В качестве возможного варианта можно было бы предложить обязательную публикацию кратких сведений в «Национальном реестре нормативных правовых актов Республики Беларусь» о принятых технических нормативных правовых актах с указанием, где с ними можно ознакомиться. В свою очередь, министерствам и государственным комитетам следовало бы определить те издания, в которых будут содержаться сведения о такого рода нормативных правовых актах. Полагаем, что соответствующую координирующую работу мог бы взять на себя Совет Министров.  

Глава IV. Международные договоры в системе национального права

§ 1. Значение Конституции  и международных договоров для  правотворческой и правоприменительной  деятельности

Процессы глобализации правового пространства, все явственнее в последние годы проявляющиеся, включая и взаимозависимость государств в условиях глобального финансового кризиса, повышают значение норм международного права при решении внутригосударственных вопросов, более того, выдвигают на один из первых планов ответственность каждого государства перед мировым сообществом за ненадлежащее обеспечение прав, свобод граждан с учетом сложившихся международных стандартов. Единственное допустимое отступление от этих стандартов — их превышение на национальном уровне. Именно в этой связи нормы белорусского закона о правах ребенка имеют приоритет по отношению к Конвенции о правах ребенка. Такая концепция взаимоотношений отдельного государства и международных институтов является, на наш взгляд, не ущемлением государственного суверенитета, а наоборот, наполнением его оптимальным содержанием, позволяющим исключить сползание государства к тираническому правлению, содействует утверждению демократии и гражданского согласия в обществе.

Для нашего законодательства и практики его реализации очень  важен учет положений международных  документов, которые выступают в  качестве своего рода стандарта для страны, вступившей на путь демократии.

С одной стороны, государство  в силу суверенитета свободно в определении  собственной государственно-правовой системы, а с другой, оно должно сообразовывать свои обязательства  по международному праву.

В конституционном законодательстве зарубежных стран предусматриваются  различные подходы к определению  места и роли международного права, его влияния на национальное законодательство, их соотношения. В юридической литературе находят свое развитие и обоснование как дуалистическая, так и монистическая концепции взаимодействия международного и внутреннего права. При этом в рамках монистической концепции выдвигались два основных тезиса: 1) приоритет имеет внутригосударственное право; 2) приоритет имеет международное право. Идея верховенства международного права получила широкое развитие после Второй мировой войны.

В зависимости от того, какое место в системе права  занимают международные нормы, государства  можно классифицировать следующим  образом:

1) международные нормы имеют конституционный статус;

2) статус международных  норм выше обычного закона;

3) международные нормы  соответствуют обычному закону.

Вопрос о соотношении  международного и национального (внутригосударственного) права решен в Конституции Республики Беларусь и текущем законодательстве Республики Беларусь следующим образом.

В соответствии со статьей 8 Конституции Республики Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Здесь есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Именно в этом смысле следует понимать запись “обеспечивает соответствие им законодательства”. С учетом общепризнанных принципов международного права должно осуществляться “наполнение” конституционных норм, определение их содержания.

В нашем законодательстве до недавнего времени не было общей  формулировки, согласно которой международные  договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть белорусского права и республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Законом от 23 июля 2008 г. "О международных договорах Республики Беларусь" предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство. Важно иметь в виду, что согласно ст. 33 Закона нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора.

Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, то есть общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права.

Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие — в Хельсинкском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях. (В нашей Конституции некоторые из них содержатся в статье 18.)

С учетом двух тенденций  — глобализации и регионализации — к общепризнанным принципам  в сфере обеспечения прав и свобод человека следует относить и те из них, источником которых являются важнейшие международно-правовые акты, составляющие международный Билль о правах человека.

Наша правовая традиция интеграции международного договора посредством  использования соответствующей процедуры (ратификация, присоединение, утверждение) предопределяет место международного договора в зависимости от места, которое занимают законы о ратификации договоров. (После принятия 15 марта 1994 г. Конституции автором неоднократно указывалось на неконституционность практики, в соответствии с которой международные договоры ратифицировались не законами, а постановлениями Верховного Совета, которые подписывал его Председатель (так продолжалось около двух лет)¹. Согласно части третьей статьи 8 и части четвертой статьи 116 Конституции они носят подконституционный, но надзаконный характер, включая кодексы и программные законы (их два), то есть обладают и по отношению к последним более высокой юридической силой. При этом даже в случае расхождения норм международных договоров и новых законов общепринятое правило о том, что новый закон отменяет старый, не применяется, то есть в случае расхождения данных актов приоритетом пользуются нормы международных договоров. По существу, здесь должен действовать принцип lex specialis. Указанный принцип должен быть соблюден, даже если в новом законе прямо сказано о его верховенстве по отношению к международному договору. Исключение, как уже отмечалось, возможно при установлении в законе большего объема гарантий.

При этом, по мнению автора, исходя из закрепленного в самой Конституции верховенства общепризнанных принципов международного права, можно сделать вывод, что толкование конституционных норм должно происходить именно с учетом определенного этими принципами вектора развития законотворческой и правоприменительной деятельности, смысла, придаваемого международным документам. В то же время смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти также должны определяться как общепризнанными принципами, так и ставшими обязательными для Беларуси нормами международных договоров. Это может быть успешно реализовано в силу почти полного воспроизведения в конституционном тексте основных идей и положений международных документов, составляющих международный Билль о правах человека.