Понятие, назначение и свойства Конституции Республики Беларусь

Президент Республики Беларусь издал три директивы: 11 марта 2004 г. издана Директива № 1 «О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины»; 27 декабря 2006 г. издана Директива № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата»; 14 июня 2007 г. издана Директива № 3 "Экономия и бережливость – главные факторы экономической безопасности государства". По данному поводу (о форме акта) автору еще недавно приходилось отмечать следующее. Иногда на практике возникают вопросы по поводу формы данного акта и его юридического содержания. Полагаем, что в силу статуса Президента Республики Беларусь как Главы государства и фактического главы исполнительной власти, наделенного правомочиями гаранта стабильности в государстве, правом осуществлять посредничество между органами государственной власти, выбор такой формы акта может быть и не сверхидеален, но вполне уместен. Директива - это акт, который сочетает в себе черты нормативно-программного документа и одновременно содержащий ряд конкретных поручений. Исходя из текста директив, можно сделать вывод о том, что реализация их норм должна осуществляться безотлагательно, но решение тех проблем, которые в них упоминаются, является постоянным для компетентных органов (например, обеспечение охраны труда, борьба с пьянством). Таким образом, Директива отражает актуальные вопросы экономического, социального и культурного развития общества и государства.

Одновременно Директива - это своего рода послание и народу, органам государственной власти как непосредственно подчиненным, так и к иным (Парламенту, судам).

Опыт свидетельствует, что Директива имеет организующее начало, а реализация ее положений  осуществляется посредством принятия соответствующих актов законодательства.

Директиву можно также  характеризовать и как политико-правовой документ. Здесь проявляется политическая функция Главы государства.

Конечно, в основном свои полномочия Президент Республики Беларусь реализует посредством издания указов и распоряжений, а при необходимости - и декретов. В силу этого Директиву можно считать правовым актом особой формы, содержащим положения нормативно-программного и распорядительного характера и издаваемым Главой государства в целях акцентирования внимания и решения государственными органами, должностными лицами, общественностью вопросов, имеющих на современном этапе важное политическое, экономическое, социальное значение.

Тем, кто скептически  относится к указанному виду актов, напомним, что в недавней истории белорусского государства принимались нетипичные акты - декларации, например, в 1978 и 1990 годах.

Конституция 1978 г. была введена  в действие с 14 апреля 1978 года Верховным  Советом БССР посредством Декларации от 14 апреля 1978 года «О принятии и объявлении Конституции (Основного Закона) Белорусской Советской Социалистической Республики». В Конституции 1937 года, которой пришла на смену новая Конституция, о такого рода актах не говорилось.

«Нестандартно» поступил Верховный Совет БССР 12 созыва (1990-1995 г.), когда 27 июля 1990 года принял Декларацию о государственном суверенитете. Также нестандартно он поступил и 25 августа 1991 года, когда принял закон, придавший статус конституционного закона Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, обладающего даже более высокой юридической силой, чем Конституция Республики Беларусь".

В связи с изложенным отметим, что Законом от 15 июля 2008 г. "О нормативных правовых актах  Республики Беларусь" предусмотрено определение понятия "директива", согласно которому директивой является указ программного характера, издаваемый Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение.

Из этого можно сделать, по меньшей мере, два вывода: 1) директива утверждается указом Президента Республики Беларусь, т.е. тем видом акта, который назван в Конституции; 2) в силу программного характера указ, утверждающий (вводящий в действие) Директиву, обладает более высокой юридической силой, чем иные указы, по крайней мере, при их издании следует учитывать положения директивы.

Напомним, что еще 14 января 2000 г. Президент Республики Беларусь своим указом утвердил Директиву  о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны. Хотя тогда не был дан "отчет" директивам, мы полагаем, что издание указа не исключает, на наш взгляд, определения очередного самостоятельного номера директивы.

Особое место среди нормативных правовых актов занимают программные законы. Их всего два. Полагаем, что роль и содержание этих законов должны повышаться. Текущее законодательство следует базировать на них. Более того, по причине несоответствия им, как, впрочем, и конституционным законам, акты текущего законодательства могут быть признаны неконституционными, подлежащими отмене, утратившими силу и т.п.

Ранее мы упоминали такие  решения, как концепции. Полагаем, что  концепции имеют силу того акта, которым они утверждены компетентным органом. При этом на наш взгляд, такой акт имеет большую юридическую силу по отношению к актам одного уровня, даже если они изданы позднее. Это следует закрепить в ст. 10 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Что же касается программ, то степень их обязательности, порядок реализации также зависят от статуса органа, их принявших, и юридической силы акта, которым они утверждены.

Послание Президента Республики Беларусь к народу, Парламенту, послания Конституционного Суда о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь оказывают соответствующее влияние на развитие законодательства и практики его применения.

В посланиях Президента Парламенту может содержаться как  оценка международного положения Республики Беларусь, так и внутренней политики. В нем могут быть высказаны идеи, свидетельствующие о реализации Главой государства своего права нормотворческой (не только законодательной) инициативы.

Послания Конституционного Суда, которые подготовлены на основе рассмотренных им материалов, имеют исключительно юридический аспект и направлены на конституционализацию отраслевого законодательства, правоприменительной практики. В силу правомочия Конституционного Суда осуществлять контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве и тем самым наличия у него права казуального толкования Конституции его акты примыкают к конституционному тексту. В Кодексе о судоустройстве и статусе судей закреплено, что положения признанных Конституционным Судом актов неконституционными не могут применяться судами, иными органами, а также должностными лицами. Послания готовятся на основе вынесенных заключений и решений Конституционного Суда, которые являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат. Это предопределяет и нормативный характер посланий, которые по выражению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря, имеет еще и доктринальный характер.

Таким образом, в системе  национального законодательства присутствует множество актов, издаваемых различными органами государственной власти и должностными лицами. Юридическая сила и их место в правовой системе предопределяются формой акта и природой уполномоченного органа. Они являются источниками права.

§ 3. Законы, принятые народом и парламентом, и их соотношение

Согласно Конституции  народ является единственным источником государственной власти. Он осуществляет ее как непосредственно, так и  через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией (ст. 3). В целом вопрос о соотношении актов, принятых народом непосредственно (референдумом), Парламентом и Президентом как представительными органами народа, вызывает интерес. Все субъекты - народ, Парламент, Президент - вправе принимать законодательные акты: законы, декреты и указы, основанные на Конституции (указы, издаваемые на основе закона, мы относим к подзаконным актам).

Безусловно, особым приоритетом  пользуются конституционные законы, принимаемые путем референдума - непосредственно Конституция, законы о внесении в нее изменений  и др.

Полагаем, что данный вопрос следует решать в контексте права парламента «пересмотреть» волю народа, выраженную на референдуме. При

этом следует учитывать, что референдумы могут быть различных  видов. Конечно, особые и совершенно различные последствия наступают при проведении консультативного и референдума, решение которого имеет обязательный характер.

Отметим, что истории  неизвестен ни один случай проведения консультативного референдума относительно текста Конституции. Итоги голосования всегда имели обязательную юридическую силу. Лишь в Беларуси в 1996 г. и в последующем была попытка «отредактировать» волю народа, высказавшегося в поддержку проекта новой редакции Конституции 1994 г., предложенного Президентом Республики Беларусь. Безусловно, мы признаем, что отдельные концептуальные положения, которые предполагается включить в текст Конституции, могут быть предложены для народного голосования. Однако в данном случае идет речь об отдельных положениях, но не о законе в целом.

Закон, принятый путем  референдума, подписывается Президентом. Вето здесь недопустимо. В ст. 84 (п. 24), ст. 100 речь идет о подписании, праве наложить вето на законы, принятые Парламентом. Однако такой закон может быть проверен Конституционным Судом на предмет соответствия его Конституции.

Исходя из идеи народного суверенитета, верховенства власти народа в ст. 77 Конституции закреплено, что решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. Эта емкая формула означает, что народ может делегировать Парламенту или Президенту (вряд ли какому-либо еще органу, ели он не будет обладать представительными или учредительными полномочиями, например, конституционная ассамблея) право реализовывать закон, принятый на референдуме. При этом полагаем нельзя применять по аналогии те требования к делегированию народом прав законодательному органу, которые зафиксированы в части второй ст. 101 Конституции, где изложены правила делегирования Парламентом своих полномочий Президенту. Если же этого не происходит, т.е. нет такого делегирования, то полагаем, что зафиксированные в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» правила действия актов и их юридическая сила неприменимы. Например, закон, принятый на референдуме, по юридической силе будет выше, чем кодекс, программный закон или «новый» закон, даже принятый Парламентом после принятия закона на референдуме.

Пожалуй, есть еще одно важное обстоятельство, которое следует  учитывать. Это соотношение международного договора (закона о его ратификации Парламентом) и закона, принятого на референдуме. Полагаем, что если международный договор вступил в силу, то денонсация должна осуществляться в соответствии с требованиями международного права. К этому обязывает Венская Конвенция о праве международных договоров. Если же подписан международный договор, но для придания ему юридической силы он выносится на общегосударственный референдум, тогда воля народа имеет решающее значение.

В статьях 116, 124 Избирательного кодекса Республики Беларусь оговорены порядок и условия реализации решений референдума и возможности их изменения. Однако они не колеблют выводы о соотношении актов, принятых народом и государственным органом.

Надо сказать, что в  нашем законодательстве следовало  бы более детально решить некоторые иные вопросы. Например, определить последствия, которые наступают, если закон, принятый Парламентом, выносится на референдум и не получает поддержки народа.

Следует иметь в виду, что Парламент и Президент  своими актами практически охватывают все сферы общественных отношений. Конечно, каждая из этих инстанций обладает собственными полномочиями.

В свою очередь, народ, хотя и является источником государственной власти в определенной мере ограничен в пределах выражения своей воли.

При этом ограничение пределов власти народа (по существу его самоограничение с учетом положений ст. 78 Конституции и ст. 112 Избирательного кодекса) допустимо лишь с учетом природы и характера вопросов, предлагаемых на референдум.

На наш взгляд, перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на республиканский референдум, следовало бы дополнить, а некоторые из имеющихся уточнить. Например, в части третьей ст. 112 Избирательного кодекса надо указать, что речь идет не просто об «освобождении» Президента, но об освобождении его от должности. Не следует выносить на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий Парламента (палат), вопросы, находящиеся в юрисдикции судебных органов.

Законы, принятые народом  и Парламентом, могут быть предметом  проверки Конституционного Суда. Однако следует учитывать, что Конституционный Суд наделен правом предварительного контроля. Более того, ранее существовал запрет на такую проверку. С учетом права также на последующий контроль допустима проверка на соответствие закона, принятого народом либо парламентом, как с точки зрения содержания, так и процедуры.

§ 4. Отмена правовых актов и утрата их юридической силы