Уполномоченный по правам человека

Подготовка  ежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов, доведение их до сведения должностных  лиц и широкой общественности дает возможность Уполномоченному  изложить свое видение ситуации с  обеспечением прав человека как в  целом по стране, так и в отдельных  сферах жизни общества, является мощным рычагом воздействия на общественное мнение. 

Основная  масса дел, связанных с восстановлением  нарушенных прав граждан, рассматривается  на основе поступающих по почте письменных заявлений обращений и жалоб  граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных  лиц, государственных служащих.

У граждан  есть также возможность обратиться непосредственно в группу приема заявителей Аппарата Уполномоченного, позвонить по “горячей телефонной линии” и получить необходимые консультации.

Важной  формой работы, позволяющей получить “из первых рук” представление  о ситуации с правами человека на местах является организация работы “выездных приемных” в тех  субъектах РФ, откуда поступает наибольшее количество жалоб.

Значительное  место в деятельности Уполномоченного  занимает работа по правовому просвещению  в сфере прав человека, форм и  методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы защиты, которые они могут  использовать, в частности, в какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические консультации.

Уполномоченный  оказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд, Комитет  ООН по правам человека и другие).

Таким образом, основной функцией института омбудсмена можно назвать функцию “моста между обществом и властью”, функцию  посредника, восстанавливающего связность  социальной системы, разрывы между  простым человеком и государственной  машиной. Институт омбудсмена становится своеобразным “дружелюбным интерфейсом” государственного механизма. Эта функция  получила отражение в названии института  омбудсмена во Франции – институт Медиатора (посредника)¹³.

Наконец, институт омбудсмена берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя свой деятельностью  своеобразный “туннельный эффект”  в условиях все усложняющейся  и все более дорогой судебной власти. И здесь деятельность омбудсмена приближается, по сути, к функциям восстановительного правосудия, к функции “восстановления мира в общине”¹⁴.

2.3. Полномочия и порядок деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан  РФ, а также обращений иностранных  граждан и лиц без гражданства.

Подобное  правило существует в Новой Зеландии, Польше, Швеции и других странах. Вместе с тем, например, в Польше к нему могут обращаться политические, кооперативные, общественные организации, представители органов местного самоуправления.

Граждане  обращаются к Уполномоченному в  случае неудовлетворения административным решением, порядком его применения или поведения должностного лица и в других случаях, когда нарушаются права заявителя органом государственной  власти или чиновником.

В целях  ограждения Уполномоченного от тех  обращений, которые могут быть и  должны быть рассмотрены в других инстанциях, так как институт Уполномоченного  не стремится заменить, вытеснить  уже существующие каналы обжалования, а является важным дополнением к  тем способам защиты прав граждан, которые  сложились и функционируют в  рамках российской правовой системы, законодатель счел нужным конкретизировать порядок  обращения к Уполномоченному  с жалобой.

В этой связи  закреплено правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному на решения или  действия (бездействие) государственных  органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных  служащих только после того как гражданин  обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но остался не согласен с  принятым решением.

Законодатель  устанавливает некоторые изъятия  из сферы компетенции Уполномоченного, в соответствии с которыми Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения  Совета Федерации и Государственной  Думы Федерального Собрания РФ, а также  законодательных (представительных) органов  субъектов РФ.

Гражданин может обращаться со своей жалобой, как к уполномоченному субъекта, так и к Уполномоченному на федеральном уровне. Если гражданин  в начале обратился со своей жалобой  к Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ – это не является причиной для отказа в принятии жалобы по аналогичной проблеме Уполномоченным по правам человека в РФ.

 Закон  устанавливает общее правило,  в соответствии с которым жалоба  может быть подана Уполномоченному  не позднее истечения одного  года со дня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении.

Введение  такого срока не означает, что в  случае его истечения Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может уже принять  жалобу к своему рассмотрению.

Компетенция Уполномоченного распространяется на жалобы граждан, находящихся в  местах принудительного содержания, например, в тюрьмах, камерах предварительного заключения, колониях и т.п. Администрация  мест принудительного содержания обязана  отправлять Уполномоченному обращения  к нему лиц, содержащихся в этих местах в четко определенный период времени, который равен 24 часам с момента  поступления в администрацию  обращения. Администрация не имеет  право вскрывать эти письма, либо иным образом подвергать их просмотру.

Уполномоченный  наделен свободным усмотрением  при решении вопроса, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет Уполномоченному  четыре возможности.

Во-первых, он может принять жалобу к своему рассмотрению, если ранее заявитель  обжаловал решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных  лиц, государственных служащих в  судебном либо административном порядке, но остался недоволен решением, принятым по его жалобе. Кроме того, Уполномоченный принимает жалобу, если она подана ему не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда  заявителю стало известно об их нарушении.

Во-вторых, Уполномоченный имеет право не принимать  жалобу, сославшись на ст. 16 Закона, а разъяснить заявителю, куда ему следует обратиться в первую очередь для защиты своих прав и свобод.

В-третьих, Уполномоченный в случае необходимости  имеет право сам передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится  разрешение жалобы по существу.

В-четвертых, Уполномоченный имеет право, основываясь  на ч. 1, 2 ст. 16, ст. 17 Закона отказать в принятии к своему рассмотрению жалобы.

Уполномоченный  обязан в течение десяти дней уведомить  заявителя о своем решении. Если Уполномоченный принимает жалобу к  своему рассмотрению, то он обязан также  проинформировать об этом соответствующий  государственный орган, орган местного самоуправления или должностное  лицо, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются.

Важным  фактором поддержания авторитета Уполномоченного  является то обстоятельство, что отказ  в принятии им жалобы обжалованию  не подлежит.

Уполномоченный  осуществляет защиту прав граждан не только на основании фактов изложенных в жалобе, т.е. в связи с поступившим  обращением гражданина, но он может  начать производство и по своей инициативе в случаях получения информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, в случаях, имеющих особое общественное значение либо когда необходимо защищать интересы лиц, которые не в состоянии самостоятельно использовать правовые средства защиты (например, престарелые, больные, несовершеннолетние и т.д.). В этих ситуациях Уполномоченный обладает правом принимать в пределах своей компетенции соответствующие  меры, направленные на защиту прав и  свобод человека и гражданина.

Для правильного  и объективного рассмотрения жалоб  граждан Закон наделяет Уполномоченного  правом обращаться к компетентным государственным  органам или должностным лицам  за помощью в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.

Важной  гарантией объективности осуществления  проверочных действий является запрет на проведение их тем органам (должностным  лицам), чьи решения или действия (бездействие) обжалуются.

Уполномоченный  наделен широкими полномочиями при  проведении проверочных действий. В  соответствии с Законом он имеет  право посещать любые органы государственной  власти, органы системы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации  независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Никто не должен препятствовать Уполномоченному в осуществлении его права. Более того, Уполномоченный может присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

От всех перечисленных выше структур, а также  от их должностных лиц и государственных  служащих он имеет право запрашивать  и получать необходимые для объективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснения должностных  лиц и государственных служащих (кроме судей) по тем вопросам, которые  подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

Уполномоченный  может проводить проверочные  действия как самостоятельно, так  и совместно с компетентными  государственными органами, должностными лицами, государственными служащими. Он наделен правом поручать компетентным государственным учреждениям в  случае необходимости проведение экспертизы и на основе ее результатов подготовку заключений по тем вопросам, которые  необходимо выяснить в ходе работы с жалобой.

С учетом широкой компетенции Уполномоченного  к его правам относится также  ознакомление с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушения, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Кроме того, он может  знакомиться с прекращенными  производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении  уголовных дел.

При осуществлении  своих полномочий, Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема всеми  руководителями и другими должностными лицами всех структур, которые расположены  на территории РФ. К ним законодатель относит: органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и  форм собственности, руководителей  общественных объединений, лиц начальствующего  состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрации мест принудительного содержания.

В ходе рассмотрения жалоб граждан Уполномоченный имеет  право запрашивать и получать от государственных органов, органов  местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и  форм собственности сведения, документы, материалы, необходимые для рассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод человека и гражданина. Соответствующие структуры обязаны  предоставлять Уполномоченному  нужные сведения. Однако информация, составляющая государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну должна предоставляться в соответствии с законодательством РФ, так, например, Законом РФ от 21 июля 1993 г. №5485-1 “О государственной тайне”¹⁵.

Если  Уполномоченного привлекают для  дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, которые стали  ему известны в связи с выполнением  им своих обязанностей по защите прав и законных интересов граждан, он вправе отказаться от дачи таких показаний.

В обязанность  Уполномоченного входит предоставление возможности государственному органу, органу местного самоуправления или  должностному лицу, чьи решения или  действия (бездействие) обжалуются, высказать  свое мнение по поводу всех обстоятельств  дела, дать свои объяснения по любым  вопросам, подлежащим выяснению в  процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом. Таким образом, Уполномоченный использует в своей  работе принцип “audi partem” – недопустимость принимать во внимание объяснения только одной стороны, т.е. чтобы объективно разобраться в деле, необходимо выслушать обе заинтересованные стороны.

В том  случае, когда в ходе рассмотрения жалобы заявителя, Уполномоченный установит  факты нарушения прав и свобод граждан он обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он обнаружит нарушение прав и свобод граждан свое заключение. Эта обязанность сохраняется за Уполномоченным также в том случае, когда он начинает производство по своей инициативе в соответствии со ст. 21 Закона.

В заключении Уполномоченный формулирует свои рекомендации, предлагает способы и меры, необходимые  для восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Важным  фактором соблюдения прав граждан является то, что Закон запрещает Уполномоченному  разглашать сведения о частной жизни  заявителя и других лиц без  их письменного согласия, которые  стали ему известны в процессе рассмотрения жалобы, а также придавать  огласке материалы, полученные при  рассмотрении жалобы до окончательного ее разрешения.