Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное  самоуправление³, выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает одна из статей Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью»⁴. Эта же статья Конституции (п.2) закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.

Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов  уходящего столетия, но идёт он сложно и противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего, экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления  местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами. Для решения возникших проблем и создания необходимой правовой базы, обеспечивающей реализацию конституционных прав местного самоуправления в 1995 г. принимается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а чуть позже постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., принимается Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.

Все эти правовые акты значительно  расширили полномочия субъектов  Российской Федерации в области  правового регулирования вопросов местного самоуправления. Перед ними стоит задача принятия необходимого количества законодательных актов, затрагивающих все сферы организации  и деятельности местного самоуправления.

Формирование и развитие местного самоуправления и, особенно, муниципального права в Российской Федерации  осуществляется с учётом не только отечественного опыта организации  местной власти, но под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Основные принципы развития местного самоуправления, его правового регулирования  взяты из Европейской Хартии о  местном самоуправлении.

В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил признание принцип  субсидиарности общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности». Данный принцип нашёл своё отражение в Европейской Хартии. Её значение для развития местного самоуправления и муниципального права в России состоит в следующем:

 

1) В Хартии обобщён лучший  европейский опыт, который может  быть использован в России;

2) Хартия показывает, что развитие  местной демократии, местного самоуправления  обеспечивает стабильность в  обществе через привлечение граждан  к решению вопросов их жизнедеятельности;

3) Хартия закрепляет принципы  организации местной власти, которые  обязательны и для России как  члена Совета Европы. Следовательно,  муниципальные образования России  получили (кроме федеральных гарантий  своих прав) и международные гарантии;

4) Хартия это документ, который  отражает ценности, объединяющие  народы всех государств. Благодаря  Хартии, Конгрессу местных и региональных  властей Европы возможность эффективно  взаимодействовать не только  государства, их центральные органы, но и население, граждане в  лице своих органов самоуправления.

Таким образом, Хартия даёт мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных  форм самоуправления и его правового  обеспечения с учётом лучшего европейского опыта.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Формы и принципы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении.

Существует  две формы осуществления местного самоуправления: непосредственная и опосредованная (Приложение 1). Мы рассмотрим лишь формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении являются: 
- местный референдум; 
- выборы депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; 
- голосование по отзыву депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; 
- голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; 
- сход граждан; 
- правотворческая инициатива граждан; 
- территориальное общественное самоуправление; 
- публичные слушания; 
- собрания граждан;

- конференция граждан (собрание делегатов); 
- опрос граждан; 
- обращения граждан в органы местного самоуправления муниципального образования; 
- иные формы, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Федерации. 
Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления должно основываться на принципах⁵ (см. Таблица 1).

Таблица 1

Принципы  непосредственного осуществления

 населением  местного самоуправления

Первый принцип

Второй принцип

- законность, т.е. соблюдение положений  Конституции Российской Федерации,  Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

- добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления, не может принуждать граждан к участию в этом. Этот принцип в равной мере применим к принуждению граждан к неучастию в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления.

Институты непосредственной демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления.

С помощью  институтов непосредственной демократии усиливается и контроль граждан за деятельностью этих органов. Однако даже самое детальное правовое регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. Очень важной является деятельность органов местного самоуправления по практическим разъяснениям (в том числе и через средства массовой информации) вопросов участия граждан в непосредственном осуществлении местной власти.

2.1 Местный референдум

Конституция Российской Федерации наряду со свободными выборами называет высшим непосредственным выражением власти народа и референдум.

Местный референдум - это голосование жителей муниципального образования по утверждению наиболее важных вопросов местного значения. Законодательное определение референдума дано в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Согласно ст. 2 данного Федерального закона референдум - это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Наряду с общероссийским референдумом предусматриваются также региональные и местные референдумы. Местный референдум - это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Конституционным Судом Российской Федерации было признано не противоречащим Конституции  Российской Федерации положение  Федерального закона "Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. 
При этом Конституционным Судом было отмечено, что определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов Федерации и местного самоуправления. Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в Российской Федерации.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, таким ограничением является предусмотренный оспариваемым положением запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования. Представительный орган обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в данный орган документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае если местный референдум не назначен представительным органом в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, региональных органов государственной власти, избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). 
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. 

 

2.2 Муниципальные выборы

Муниципальные выборы - это выборы, проводимые в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Гарантии  избирательных прав граждан при  проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и принимаемыми в соответствии с ним региональными законами.

Участие гражданина Российской Федерации в  выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Выборы  организуют и проводят избирательные  комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать (т.н. активное избирательное право), а  по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным в органы государственной  власти и органы местного самоуправления (т.н. пассивное избирательное право). Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума. 
Не имеют права быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда⁶.

Гражданин Российской Федерации имеет право  избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к  религии, убеждений, принадлежности к  общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Активным  избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено  в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации  вне его места жительства во время  проведения в округе, в котором  расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы местного самоуправления.