Формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления

Анализ уставов муниципальных  образований показывает, что в  большинстве из них содержится бланкетная норма, указывающая на необходимость  урегулирования этого вопроса в  законе субъекта Российской Федерации, Такие законы приняты примерно в 40 субъектах Российской Федерации. Можно выделить несколько типов  законов субъектов, содержащих нормы, непосредственно регулирующие механизм отзыва депутата, члена выборного  органа местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления:

- законы субъектов РФ  о порядке отзыва и депутата  представительного органа местного  самоуправления и выборного должностного  лица органа местного самоуправления (например, Архангельская, Брянская, Вологодская, Оренбургская области);

- законы субъектов РФ  о порядке отзыва только депутата  представительного органа местного  самоуправления (например, Республика  Чувашия, Красноярский край, Калининградская,  Кировская, Челябинская области);

- законы субъектов РФ  о порядке отзыва только выборного  должностного лица местного самоуправления (например, Республика Чувашия, Тамбовская, Челябинская области);

- избирательные кодексы  или законы субъектов Российской  Федерации о выборах (например, Алтайский край, Белгородская, Воронежская  области).

В статье 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривалось, что ответственность должностных  лиц местного самоуправления перед  населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок  и условия ответственности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определялись уставами муниципальных образований.

Поэтому в региональных законах  устанавливались такие основания

отзыва, как:

1) утрата доверия избирателей  (Алтайский, Красноярский края, Белгородская  область);

2) совершение проступков, порочащих звание депутата, члена  выборного органа, выборного должностного  лица (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);

3) систематическое, без  уважительных причин, невыполнение  обязанностей, возложенных на депутата  законом о статусе депутата  представительного органа местного  самоуправления (Алтайский край);

4) грубое нарушение выборным  должностным лицом Конституции  РФ, федеральных и краевых законов,  устава муниципального образования  (Алтайский край).

Следует отметить, что термин «утрата доверия» весьма расплывчат и не всегда четко определялся. Например, утрата доверия избирателей рассматривалась в Алтайском крае как невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений и т. п.; в Белгородской области - как самоустранение от выполнения своих обязанностей; в Красноярском крае и Воронежской области - как невыполнение депутатских обязанностей, нарушение Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ или устава муниципального образования.

Кроме того, много вопросов вызывало и такое основание отзыва, как грубое нарушение Конституции  РФ, действующего законодательства. Фактически речь идет о наличии в действиях  выборного лица местного самоуправления признаков правонарушения. Может  ли население, которое и решало вопрос о внесении предложения об отзыве депутата или выборного должностного лица, самостоятельно определить, есть ли элементы состава правонарушения в действии (бездействии) выборного  лица?

Сейчас этот вопрос решен  достаточно корректно. На основании  статьи 24 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут  служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований  для отзыва.

Обычно процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления включает следующие этапы:

1-й этап. Инициатива проведения  отзыва. В новой редакции Федерального  закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации* предусмотрено,  что голосование по отзыву  депутата, члена выборного органа  местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления  проводится по инициативе населения.  Ранее это право дополнительно  предоставляли депутатам представительного  органа местного самоуправления, избирательным объединениям, выдвинувшим  данного депутата.

Для инициирования отзыва непосредственно населением необходимо создать и зарегистрировать в  соответствующей избирательной  комиссии инициативную группу. Именно эта группа и осуществляет дальнейшие действия (сбор подписей, ведение агитации и т. п.).

Практически всегда инициатива об отзыве выборного лица местного самоуправления должна подтверждаться сбором подписей в поддержку такой  инициативы. В соответствии с законами субъектов Российской Федерации  об отзыве депутатов и выборных должностных  лиц местного самоуправления в поддержку  предложения об отзыве необходимо собрать:

- не менее 10% от числа  избирателей округа, в котором  выборное лицо было избрано;  в многомандатном избирательном округе 10%-ный показатель считается от числа избирателей данного избирательного округа, поделенного на число мандатов (Алтайский край);

- не менее 50% от числа  избирателей, принявших участие  в голосовании на выборах соответствующего  депутата, выборного должностного  лица (Белгородская область);

- не менее 5% подписей  избирателей, зарегистрированных  на территории соответствующего  избирательного округа, но не  менее числа подписей, чем требуется  при выдвижении соответствующего  выборного должностного лица (Воронежская  область);

- не менее 1 % избирателей  соответствующего избирательного  округа (Красноярский край).

При соблюдении установленных  сроков и сбора необходимого количества подписей в поддержку предложения  об отзыве депутата представительного  органа местного самоуправления или  выборного должностного лица местного самоуправления решение о проведении голосования по отзыву выборного  лица местного самоуправления принимается  представительным органом местного самоуправления.

2-й этап. Подготовка к  голосованию. Формирование избирательных  комиссий, списков избирателей, участков  для голосования осуществляется  в том же порядке, что и  для организации и проведения  выборов, референдума. Инициативная  группа формирует соответствуюший финансовый фонд.

3-й этап. Назначение голосования.  Назначение и проведение голосования  обязательно, если соблюдены порядок  и сроки выдвижения инициативы  проведения голосования по отзыву.

4-й этап. Агитация. Инициативная  группа имеет право на свободное  ведение агитации за участие  в голосовании по отзыву, за  голосование за отзыв выборного  лица. Выборное лицо имеет право  на свободное ведение агитации  за участие в голосовании или  против участия в голосовании  по отзыву, за голосование против  своего отзыва. Граждане, общественные  объединения имеют право свободного  ведения агитации за участие  в голосовании или против участия  в голосовании по отзыву, за  или против отзыва выборного  лица.

Агитация по вопросу отзыва выборных лиц может проводиться:

1. на каналах организаций  телерадиовещания и в периодических  печатных изданиях;

2. посредством проведения  массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и  дискуссий);

3. посредством выпуска  и распространения печатных, аудиовизуальных  и других агитационных материалов;

4. иными не запрещенными  законом методами.

5-й этап. Голосование и  определение результатов. Голосование  осуществляется примерно в том  же порядке, что и при проведении  выборов, референдума. В соответствии  с Федеральным законом «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» депутат, член выборного  органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного  самоуправления считаются отозванными,  если за отзыв проголосовало  не менее половины избирателей,  зарегистрированных в муниципальном  образовании (избирательном округе).

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

 

1.4 Собрания, сходы, конференции  граждан

 

Собрания, сходы, конференции  граждан являются формами непосредственной демократии и одним из самых доступных  средств самоорганизации населения  в небольших муниципальных образованиях либо на части территории муниципальных образований. В последнем случае они являются частью системы территориального общественного самоуправления. Право граждан участвовать в местном самоуправлении путем проведения собраний, сходов, конференций закреплено в статьях 25, 29, 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний, сходов, конференций граждан должны уставы муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Следует констатировать, что  в Федеральном законе 1995 г. была всего  одна статья 24, посвященная собраниям (сходам) граждан. Термины –«собрания» и «сходы» использовались как взаимозаменяемые. Предусматривалось, что на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно было выделять несколько разновидностей собраний (сходов) граждан:

1) собрания (сходы) граждан,  наделенные функциями представительных  органов местного самоуправления;

2) собрания (сходы) граждан,  проводимые на всей территории  муниципального образования для  решения наиболее важных вопросов;

3) собрания (сходы) граждан,  проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы территориального общественного самоуправления.

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации* заложены несколько иные функции для собраний, сходов, конференций  граждан. Сходы проводятся только в  небольших муниципальных образованиях и выполняют функции представительных органов. Собрания могут проводиться  для: принятия обращения к органам  местного самоуправления и их должностным  лицам; избрания делегатов конференции, иных представителей граждан; решения  вопросов территориального общественного  самоуправления.

Сходы граждан. В соответствии со статьей 25 Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» - в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным  правом, не более 100 человек для решения  вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более  половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том  числе отнесенные к исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования.

Сход граждан может  созываться главой муниципального образования  самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода  граждан обеспечивается главой местной  администрации. Участие в сходе  граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан  председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан  считается принятым, если за него проголосовало  более половины участников схода  граждан. Решения, принятые на сходе  граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе  граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Собрания граждан. В соответствии со статьей 29 Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения  о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления, осуществления  территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного  органа муниципального образования, главы  муниципального образования, а также  в случаях, предусмотренных уставом  территориального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается  представительным органом муниципального образования в порядке, установленном  уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления  территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может  принимать обращения к органам  местного самоуправления и должностным  лицам местного самоуправления, а  также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и  должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного  ответа.