Государственное управление: цели, структуры, функции и принципы

В нормативных правовых актах  часто говорится об исполнительных органах. Очевидно, что орган исполнительной власти не может не быть одновременно и исполнительным органом. Тем не менее "исполнительный орган" - собирательный  термин, который может быть использован  для обозначения всех субъектов  государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие  за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью организаций, общественных объединений, коммерческих структур).

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном  уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в целом. Служебная роль государства  как основного субъекта управления сохраняется и в условиях разгосударствления, приватизации, акционирования, становления  институтов частной собственности, развития местного самоуправления. Указанные  общественные явления не проявляются  сами по себе, стихийно. Они требуют  не только государственной поддержки, защиты, но и регулирования.

В связи с этим интерес  приобретает соотношение понятий "государственное управление" и "государственное регулирование".

Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти по своей юридической сути есть регулирующая деятельность. Однако при анализе его механизма  и структуры нередко звучат чуть ли не как антиподы два основополагающих понятия - управление и регулирование. Законодательные и подзаконные  правовые акты часто отдают предпочтение регулированию. Вместе с тем еще  чаще два названных понятия подменяют  друг друга, причем четкое разграничение  между ними не проводится.

Государственное регулирование  не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки.

2. Цели и принципы государственного управления

Система государственного управления, как и всякое социально организованное образование, состоит из функционально  объединенных связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими свойствами, благодаря чему и находят свое место в структуре организации. Организационно-функциональная структура  государственного управления представляет собой определенным образом организованный, функционально взаимосвязанный  состав системообразующих элементов (структурных частей): государственные  институты, обеспечивающие функционирование системы управления, в их вертикальной и горизонтальной зависимости, в  организационном взаимодействии и  соподчиненности. Она определяется факторами организационно-функциональной устойчивости: подсистемами целей и  принципов; разграничением компетенции, распределением функций и полномочий между субъектами и объектами  управления; подсистемами используемых форм, методов, средств и ресурсов управления¹.

Построение организационно-функциональной структуры управления начинается с  определения его целей. Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния  общества и государства в соответствии с намеченными перспективами  их развития.

Согласно ныне действующей  Конституции Российская Федерация  является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь  и свободное развитие человека. Это  главная, конституционно провозглашенная  цель российского государства, магистральное  направление его внутренней и  внешней политики. В ней берет  начало древо целей государственного управления, которое имеет четко  выраженную иерархическую структуру  в зависимости от масштабов, сложностей, приоритетности решаемых государством задач.

При достижении главной цели обычно доминирует один из двух способов: директивное управление или терминальное управление. Первый представляет собой  систему жесткого программирования, второй -свободного программирования движения к цели. Выбор путей представляет собой определение обеспечивающих целей и в конечном счете может  играть решающую роль в достижении заданных целей. В ряде случаев система  обеспечивающих целей превращается в самоцель, а государство и  общество становятся ее заложниками, как  это имеет место при тиранических режимах¹.

По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает  огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность, динамизм и надежную управляемость  государства как системы. Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного  содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет  прием, получивший название «древа целей».

Древо целей в государственном  управлении есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь  множества целей и подцелей разного  содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных изменений  в заданном направлении. Древо целей  имеет иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая  стратегия государственного управления, что придает ему системно-организованный характер.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании системы функциональных и организационных  структур, их институциализации, способной  обеспечить соответствующее влияние  субъекта управления на объект управления.

Поскольку государственное  управление многообразно по избранным  целям и решаемым задачам, то наиболее существенные, специфические, объективно необходимые, устойчивые связи и  отношения, присущие именно этому виду управленческой деятельности, выявляются и находят должное обоснование  в заложенных в ее основу принципах. Таким образом, принципы государственного управления - это фундаментальные, научно обоснованные и по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления. Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе. Социальный организм изобилует таким количеством связей и отношений, что порой даже самое на первый взгляд незначительное отклонение или разрыв в какой либо цепочке взаимоотношений влечет за собой цепную реакцию с непредсказуемыми последствиями¹.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы  к классификации и систематизации принципов управления. С учетом специфики государственного управления можно выделить следующие подсистемы (блоки) принципов управления: общие (общесистемные), организационно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и общецелевую направленность управления, вторые - ее организационную и технологическую стороны, третьи касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей, участников управленческого процесса и исполнителей.

Глава 2. Практические аспекты государственного управления

1. Система функций, формы, методы и средства государственного управления

В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких  принципах государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное  управление¹.

Реализация целей государственного управления осуществляется через систему  функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизированных действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых уполномоченными  на то государственными и социальными  институтами.

Функции государственного управления реализуются, как правило, в известных  организационно-правовых формах. Следует  иметь в виду, что сам термин «форма» имеет несколько значений: установленный образец чего-либо; внешний вид, внешние очертания; способ существования какого-либо явления. Форма содержательна, она организует содержание, придает ему законченность  и стройность. В формах государственного управления компетенция государственных  органов обретает свое предметное содержание. Формы государственного управления - это отработанные практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации  и совокупности оптимальных приемов  и методов, с помощью которых  субъектом управления достигаются  поставленные цели.

В самом общем виде формы  государственного управления можно  разделить на два блока: правовые и организационные. Правовые формы  с точки зрения их содержания и  механизма применения являются предметом  права и подробно рассматриваются  в курсе правовых дисциплин. В  организационных формах государственного управления реализуется деятельность государственных органов по руководству  и управлению процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве  и обществе.

Под методами государственного управления понимаются официальные  способы властного воздействия  государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных  структур и конкретных должностных  лиц в пределах их компетенции  и в установленном порядке¹.

Средства государственного управления - это инструментарий, набор  конкретных и чаще всего овеществленных предметов, используемых в данном процессе. В государственном управлении средства могут быть техническими (средства труда государственных служащих, электронные, космические), специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного и пограничного контроля, обеспечения госбезопасности, денежной эмиссии, гражданской обороны, дипломатические), информационными и коммуникационными (средства правительственной связи  и информации) и др.

Таким образом, с помощью  методов и средств государственного управления осуществляются функции  государственного управления, достигаются  цели, которые ставит перед собой  субъект государственного управления.

2. Структура государственного управления

Структура государственного управления включает в себя соответствующие  органы управления. Каждый из уровней  управления — федеральный, региональный и местный — обладает своими органами власти. Государственная власть разделяется  на законодательную, исполнительную и  судебную.

Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная  Дума), Правительство РФ, суды, органы власти субъектов РФ.

Государство как организация  публичной власти осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции  управления общественными процессами, с помощью образуемых в установленном  порядке государственных органов. Они являются вспомогательными институтами  государственной власти, проводниками ее решений, теми ее структурами, которые  практически реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией.

Наиболее существенный признак  государственных органов - наличие  государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак  позволяет провести четкое разграничение  между государственными органами, являющимися  носителями государственной власти, и государственными организациями, учреждениями, предприятиями, а также  негосударственными органами и организациями. Государственно-властные полномочия выражаются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях¹.

Они закрепляются в издаваемых государственными органами от имени  государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят свое отражение  в конкретных действиях и предпринимаемых  мерах. Во исполнение принятых решений  государственные органы осуществляют наблюдение за неуклонным соблюдением  требований, содержащихся в данных актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения разнообразных  мер воспитания, убеждения, разъяснения  и поощрения, а в необходимых  случаях и государственного принуждения. Они совершают многие другие действия, имеющие юридическое значение, например, выдают документы, удостоверяют юридические  факты, регистрируют общественные объединения  лицензируют виды деятельности и  т.д.

Государственные органы в  Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной  власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной  целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции  РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем  суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной  власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3)². Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование государственных органов через выборы и своих представителей. Под структурой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти.

При этом система органов  местного самоуправления образует самостоятельную  совокупность органов, которые не относятся  к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера  и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени  Российской Федерации¹.

В Российской Федерации единство системы государственных органов  обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов федерации. Оно  проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют  совместно, находятся в тесной взаимосвязи  и взаимозависимости. Целостность  государственного управления обеспечивается и поддерживается за счет скоординированной  и сложенной работы организационных  структур государственного аппарата разного  уровня. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются  или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны  и подчинены другим².