Источники муниципального права

Государственная регистрация  устава муниципального образования  удостоверяется свидетельством о государственной  регистрации, форма которого установлена  Приказом Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении формы свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования» от 25 сентября 2006 г. № 300. Согласно другому Приказу Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении рекомендаций по оформлению свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования» от 26 августа  г. № 146 свидетельство содержит:

- наименование, территориальный статус муниципального образования;

- наименование главного управления или его структурного подразделения, осуществившего государственную регистрацию устава муниципального образования;

- дату регистрации;

- регистрационный номер;

- подпись уполномоченного должностного лица;

- печать.

Свидетельство должно быть подписано руководителем главного управления или его структурного подразделения. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и соответственно вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Сведения об уставе муниципального образования вносятся в государственный  реестр уставов муниципальных образований. Порядок ведения государственного реестра регламентируется Положением «О порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных  образований и обеспечения доступности  сведений, включенных в него», утвержденным Приказом Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении Положения ''О порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных  образований и обеспечения доступности  сведений, включенных в него''» от 24 августа 2005 г. № 139. Кроме того, Приказом Министерства юстиции Российской Федерации  от 19 августа 2005 г. № 136 утверждена Инструкция «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации».

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации  уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ государственный  реестр уставов муниципальных образований  является сводом сведений о прошедших  государственную регистрацию уставах  муниципальных образований и  муниципальных правовых актах о  внесении изменений в уставы муниципальных  образований. В свою очередь государственный  реестр уставов муниципальных образований  состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований  субъектов Российской Федерации.

В государственный  реестр устава муниципального образования  субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:

- государственный регистрационный  номер устава муниципального  образования;

- реквизиты устава муниципального  образования (орган, принявший  устав, наименование устава, номер  и дата утверждения решения,  которым принят устав);

- сведения об источнике  и о дате официального опубликования  (обнародования) устава муниципального  образования;

Наряду с уставом муниципального образования, наивысшей юридической  силой среди муниципальных правовых актов обладают решения, принятые путем  прямого волеизъявления граждан.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения  муниципального образования, выраженного  на местном референдуме (сходе граждан).¹³ Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, то на органы и должностные лица местного самоуправления, в компетенцию которых входит издание указанного акта, возлагается обязанность в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Представительный орган  муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции  федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие  правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации  деятельности представительного органа муниципального образования.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и  обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной  администрации, имеет право отклонить  нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный  нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования  с мотивированным обоснованием его  отклонения либо с предложениями  о внесении в него изменений и  дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный  правовой акт, он вновь рассматривается  представительным органом муниципального образования.¹⁴ Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Важное значение также  имеют правовые акты глав муниципальных  образований. Данный муниципальный  орган следует отнести к числу  органов исполнительной власти на местном  уровне. В связи с этим его акты занимают в иерархии актов муниципальной  власти положение на ступень ниже, чем акты выборного представительного  органа местного самоуправления.

Принимаемые главой муниципального образования акты подразделяются на нормативные, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного  действия, и правоприменительные (индивидуальные).

Круг вопросов, регулируемый актами главы муниципального образования, определяется тем, какой орган местного самоуправления он одновременно возглавляет: представительный или исполнительный. Если глава муниципального образования  является председателем представительного  органа муниципального образования, он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа. Если глава  муниципального образования является главой местной администрации, он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с  осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также  распоряжения по вопросам организации  работы местной администрации.¹⁵

3. 2. Иные источники муниципального права

2.1 Судебные акты (решения), содержащие правовые позиции и нормативные предписания по вопросам организации местного самоуправления

К числу судебных актов, содержащих нормативные предписания, в том  числе и по вопросам организации  местного самоуправления, могут быть отнесены:

- решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации;

- акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее Конституционный  Суд РФ) занимает в системе разделения власти особое положение. Он не только «возглавляет» процесс применения права сквозь призму применения Конституции  России. Своими решениями, в том числе  в сфере местного самоуправления, он выполнял и выполняет ориентирующую  роль для конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В недавнем прошлом решения Конституционного Суда РФ не просто восполняли пробелы  в муниципальном законодательстве, но и шаг за шагом раскрывали сущность местного самоуправления. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда РФ оказали  определяющее воздействие на становление  современной модели взаимоотношений  государственной власти и местного самоуправления.

В Решениях конституционного Суда РФ обосновывались такие важнейшие  проблемы муниципального права как:

- неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления;¹⁶

- допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории;¹⁷

- возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законами субъекта Федерации, но этот закон не принят;

- правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона;

- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативные акт или если он противоречит федеральному закону;

- право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий — при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления;

- отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования, независимо от размеров территорий и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства, пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношений органов и должностных лиц других муниципальных образований;¹⁸

- муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Однако это подчеркивает не столько государственные начала местной власти, сколько отражает ее публичный характер;

- местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал;¹⁹

- вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима.

Правовую основу местного самоуправления могут составлять также  акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления. В этой связи следует отметить, что все суды общей юрисдикции, за исключением мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора  за законностью нормативных правовых актов. Это значит, что суд дает оспоренному нормативному акту юридическую  оценку его соответствия нормативному акту. Особое внимание следует уделить тем актам органов правосудия, которые оказали влияние на развитие системы правовых основ местного самоуправления, хотя ниже приведенные судебные решения конкретно касаются организации местного самоуправления в г. Москве.

Так, например, наиболее значимыми  в этом плане представляются решение  Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. по заявлению Жарко В.П., Павленко А.В., Шмелева В.А. о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 12, ч. 5 ст. 13, ст. 19 Закона города Москвы «О районной управе в  городе Москве» (гражданское дело № 3-713/2000) и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2001 г. № 5-Г01-12, которым незначительно  уточнена резолютивная часть данного  решения, в остальной части оно  оставлено без изменения, а кассационные жалобы мэра г. Москвы и Московской городской Думы — без удовлетворения.

Важность этих двух актов  органов правосудия заключается  не только в том, что ими было признано и подтверждено несоответствие федеральному законодательству положений закона Москвы «О районной управе в городе Москве», но самое главное в том, что в данных судебных актах содержатся правовые позиции и нормативное  толкование, которые послужили основанием для коренных изменений всего  законодательства Москвы в области местного самоуправления. К их числу можно отнести:

- закрепленные в федеральном законодательстве для городов Москвы и Санкт-Петербурга особенности местного самоуправления ни в коей мере не отменяют действий таких общих принципов его в Российской Федерации, как наличие выборных органов местного самоуправления; запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти, назначение или освобождение ими должностных лиц местного самоуправления; самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;

- население городов федерального значения Москвы и Санкт-Пербурга не может быть ограничено в реализации своего конституционного права на осуществление местного самоуправления;

- осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г. Москвы как субъекта Российской Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным;