Местное самоуправление в России: основные этапы и их особенности

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РЕФЕРАТ

 

Местное самоуправление в России: основные этапы и их особенности

 

Содержание

 

 

 

Введение

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При  этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Исторический подход имеет под собой определенную теоретическую основу, суть которой заключается в понимании местного самоуправления не как специфического публично-правового института, обладающего рядом формальных юридических признаков и поэтому производного исключительно от государства, его правотворческой и правоприменительной деятельности, а как естественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными, и, прежде всего производственными, процессами¹.

Цель исследования - рассмотреть основные этапы развития местного самоуправления в России.

Для достижения цели необходимо выполнить следующие задачи:

- рассмотреть становление местного самоуправления в России;

- выявить особенности этапа местного самоуправления с середины ХIХ века по начало ХХ века;

- охарактеризовать местное самоуправление в России после Октябрьского переворота 1917 г.;

- проанализировать современные  тенденции развития местного самоуправления в России.

 

1. Становление и развитие местного самоуправления

 

Самоуправленческие начала в организации местной жизни присущи русской земле с древних времен. В то же время наша история, начиная с Киевской Руси, являет постоянную борьбу централизации и децентрализации, что, естественно, отражалось и сегодня отражается на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости (ордынское иго), сверхцентрализации (абсолютная монархия, партийно-советский строй сталинского образца) или внутренней разрухи (средневековая смута, гражданская война в XX в.) самоуправление жителей никогда не прерывалось.

Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом  устройстве. Местное же самоуправление зарождается там и тогда, где  и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических  и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти.

Исконной формой территориального самоуправления Древней  Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени. А.Е. Пресняков рассматривал ее как союз внутреннего соседского мира, носительницу обычно-правового уклада отношений, низовую судебно-административную единицу, входящую в состав более широкого территориального объединения - волости-земли. Волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах - вечевая демократия. Вече - собрание (сход) жителей. Оно выросло из племенных собраний².

Примером развитости вечевой демократии может служить  Великий Новгород, вплоть до его  упадка. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк - тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие, как постановление законов, призвание, изгнание князя, избрание посадника, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Однако выносимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами. Ход событий привел к потере Великим Новгородом самостоятельности, подчинению его в XV веке власти Москвы, слому его самобытной системы самоуправления. Эта же участь постигла другие вольные русские города (Псков, Вятка).

По мере складывания  Московского государства шло  усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления. Но централизация управления, не подкрепленная самодеятельностью населения, обнаруживала свою неэффективность. Во многом именно это обстоятельство заставило в XVI в. царя Ивана IV устранить кормления (содержание за счет населения управителей на местах). Наместников, волостелей, назначаемых центральной властью, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а позднее и земское самоуправление.

Губное управление, как отмечал В.О. Ключевский, образовывало в уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа³.

Перечисленные должностные лица и составили  наряду с иными чиновниками так  называемые губные избы. В ведении  губного управления находилась уголовная  и тюремная политика уездов.

В задачу земских и  губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.

Как видим, большинство  функций губных, земских изб носило общегосударственный характер. Сущность такого самоуправления заключалась  не столько в праве обществ  ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять  общегосударственные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей "к государеву делу"⁴ . Таким образом, самоуправление на местах заключалось в перекладывании на население общегосударственных функций под его же ответственность.

В XVII в. губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо превратилось в его придаток. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формировались путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать свои действия.

Преобразования  местного управления были предприняты  Петром I. В частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 и 1714 гг.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на 8, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 г. разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300 - 400 тыс. жителей.

Губернии делились на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8 - 12 человек), которые избирались местными дворянами из своей среды. Губернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции, опираясь на ландраты, т.е. коллегиально. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру.

В 1720 г. Петр I учреждает  в городах выборные магистраты, подчиненные главному магистрату, созданному в Санкт-Петербурге, а по финансовым делам - Камер-коллегии. Таким образом, в магистратскую систему был введен элемент соподчинения органов самоуправления разного уровня. Магистраты заведовали хозяйством городов, полицейскими делами, уголовным и гражданским судом, финансовыми, хозяйственными вопросами, народным образованием. Они действовали как коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, бурмистров и ратманов (советников). Указанные должностные лица избирались жителями на сходах, а затем их утверждал главный магистрат. Магистратам подчинялись гильдии и цехи, т.е. управляли магистраты в первую очередь торгово-промышленным классом и несли на себе печать сословного начала.

В 1727 г., в царствование Екатерины I, городовые магистраты были подчинены губернаторам, и в том же году, в царствование Петра II, был упразднен главный магистрат.

К проблеме укрепления городского самоуправления обращалась и Екатерина II, утвердившая 21 апреля 1785 г. Грамоту на права и выгоды городам Российской империи ("Жалованная грамота городам"). В Грамоте в качестве особой юридической личности выделено "общество градское" как объединение городских обывателей независимо от их сословной принадлежности. Городским властям предписывалось вести учет горожан, для чего составлять городскую обывательскую книгу. Городское население делилось на шесть разрядов. Первый разряд включал домовладельцев, второй - купцов, разделенных на три гильдии, третий - лиц, записавшихся в цехи, четвертый - иногородних и иностранных гостей, пятый - именитых горожан ("степенных" служащих, художников, ученых, крупных капиталистов, банкиров, хозяев кораблей, торговцев оптом), шестой - посадских, не вошедших в пять первых разрядов и занимавшихся промыслом, рукоделием или иной работой в городе.

Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов.

В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора для проведения выборов городских органов (городского головы, старост, бургомистров и ратманов городских магистратов и др.), для выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). В городах также действовали магистраты или ратуши, выполнявшие судебные функции. Органы городского самоуправления действовали под контролем государственных органов. Таким образом, городское самоуправление, с одной стороны, было основано на сословном делении, с другой стороны, на стремлении объединить эти сословия общим делом. При Екатерине II получает развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах.

Павел I упразднил  Жалованную грамоту. При нем усилилась  централизация власти. Так, в городах  были ликвидированы представительные органы самоуправления и созданы ратгаузы - городские правления. Ратгаузы, по сути, были подразделениями губернской администрации на местах. В их состав входили назначаемые центральной властью чиновники. Хотя часть их состава продолжала оставаться выборной.

В первой половины XIX в. в проводившихся центральной властью преобразованиях на местах вновь заметно стремление к укреплению самоуправленческих начал. Восстановлены были органы представительного правления в городах. В 1838 г. в условиях усиливающихся волнений крестьян Николай I предпринял реформирование органов самоуправления государственных крестьян.

В волостях, включающих сельские общества государственных  крестьян и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное  правление, волостная расправа. Волостной  сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя: по полицейским и хозяйственным делам. Волостной голова избирался волостным сходом на три года. Сельские общества учреждались в больших казенных селениях. Их органами являлись: сельский сход, куда входило по одному человеку от 10 дворов, сельское начальство - старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова - по представлению окружного начальника, а сельский староста - по представлению волостного правления. Ряд вопросов жизни сельской общины обсуждались на "мире" - общем собрании крестьян - хозяев изб.

В ходе крестьянской реформы 1861 г. волостное, сельское самоуправление было распространено также на помещичьих крестьян, выходящих из этой зависимости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское самоуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались в результате выборов на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями по общественным делам в пределах компетенции сельского самоуправления, а также по административно-полицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода не имели законной силы. Контроль над органами крестьянского самоуправления осуществляли на основании Положения о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.