Местное самоуправление в России: основные этапы и их особенности

2. Местное самоуправление в России с середины ХIХ века по начало ХХ века

Данный этап охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся  в период становления в России капитализма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования.

Между тем управление столь пространным в территориальном  отношении государством, как Россия, никогда не могло осуществляться только по типу централизованного административного управления, отчего самоуправление в тех или иных пределах допускалось всегда. Сочетание государственного и общественного управления осуществлялось в Российской империи второй половины XIX в. следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ. Несмотря на различный порядок формирования, господство с 1864 по 1890 г. "общественной" теории самоуправления, все институты управления рассматривались как часть единой системы государственного управления и включались в объект науки административного права⁵.

В начале XIX в. новая реформа  государственного управления вновь  усилила централизацию. Были созданы  министерства, каждое из которых имело  агентов в губерниях и уездах. Но и тогда в управлении империей централизация сочеталась с предоставлением иногда весьма широкой свободы представителям правительственной власти на местах, прежде всего генерал-губернаторам, которые иногда рассматривались как некое выведенное из центра министерство. Отраслевой принцип управления проводился на практике через систему министерств, воплощением территориального принципа по праву считался генерал-губернатор.

Стремление к усилению роли полиции и с ее помощью  к повышению эффективности управления представляет собой одну из традиционных установок российских правителей. К осознанию, скажем, роли суда как фактора, непосредственно влияющего на управление, пришли в России довольно поздно. Не случайно суд долгое время не был окончательно отделен от администрации и занимал по отношению к последней второстепенное положение.

Созданные министерства отстаивали свою самостоятельность, ссылаясь на новейшие законы, прежде всего на Учреждение министерств. Губернатор получал  от них многочисленные распоряжения, при этом сами министерства даже не считали нужным уведомить Сенат о содержании их переписки с губернаторами. Равным образом не интересовались министерства и распоряжениями Сената.

Министерство внутренних дел играло ведущую роль в деле подбора кадров для замещения  должностей губернаторов, в их награждениях и наказаниях. Но оно также стремилось сохранить значение должности губернатора, сделать из губернаторов своих эффективных агентов на местах. Именно поэтому после учреждения министерств падает значение губернского правления. Правда, реформа 1837 г. дает в руки губернаторов эффективный механизм поддержания порядка и безопасности в губернии: становая полиция, непосредственно подчиненная губернатору, превращает последнего в руководителя достаточно обширной сети местной полиции.

Но справедливо и  то, что в самом законодательстве не было предусмотрено абсолютной централизации. Влияние МВД на губернаторов было далеко не беспредельным, и они так и не стали полностью частью бюрократической системы этого министерства. Все равно губернаторы в первую очередь оставались людьми императора, подчинялись ему, что, кстати сказать, вполне вписывалось в идеологию самодержавия. В нашем случае налицо внутреннее противоречие, характерное для управленческой политики самодержавия в XIX в.: с одной стороны, министерская система управления замысливалась как средство повышения эффективности управления страной, с другой же - русский самодержец стремился сохранить собственную независимость от создаваемых им учреждений. Вследствие этого в XIX в. так и не была создана общая структура министерств, а правительство появляется только в 1905 г.

Несмотря на то, что Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления, особенности географического и демографического положения страны делали малоэффективным централизованное управление, не подкрепленное элементами самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах. Однако наряду с этим рождающимся "снизу" институтом самоуправления почти всегда существовали те, что насаждались "сверху". Исторической особенностью российской общины стала ее ранняя встроенность в систему государственного управления, зависимость от государства и отсутствие политических амбиций.

Опыт земских учреждений XIX в. доказал, что местное самоуправление не может быть выведено за пределы системы государственного управления. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся к государственным функциям, т.е. их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право последнего контролировать осуществление таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества, и для того чтобы их деятельность была эффективной, они нуждаются в принудительной власти. Земским учреждениям приходилось обращаться за помощью в местную полицию.

К услугам земств и  городов были общие суды, но опыт земской и городской реформ, проведенных  во второй половине XIX в., свидетельствует  также, что отрыв принудительной власти от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет последнего. Гарантией независимости органов местного самоуправления от центра, равно как и эффективности, было наличие у земских учреждений собственных средств.

Важной особенностью системы местного самоуправления в  России до 1917 г. было сочетание территориального и корпоративного принципов в  организации управления на местах. В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного  элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее, в свою очередь, дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) - земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно.

Таким образом, всесословные земские  учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий; их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. Отметим, что законодатель даже не пытался "втиснуть" все формы общественного самоуправления на местах в рамки одного закона, так как создавались они в разное время. Дворянское и городское самоуправление было установлено еще Жалованными грамотами 1785 г. Крестьянское волостное и сельское самоуправление было впервые учреждено для государственных крестьян в 1837 г., а в 1861 г. распространено на владельческих. Земское управление создается в 1864 г., а чуть позднее, в 1870 г., проводится реформа городского самоуправления. Основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в большой мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Надзор за деятельностью органов местного самоуправления был включен также в компетенцию общих судов.

Изложенное  положение земских, городских органов  существенно ко времени разрушения российской монархии в результате революционных событий 1917 г. не изменилось.

Пришедшее к власти Временное  правительство намеревалось осуществить  очередную земскую реформу. Оно, в частности, попыталось учредить земские  органы в волостях, децентрализовать городское самоуправление, создав наряду с городскими учреждениями на отдельных территориях городов участковые думы и управы (весна - лето 1917 г.). В условиях социально-экономического и политического кризиса Временное правительство параллельно пошло на чрезвычайные меры, назначая на места собственных комиссаров. Однако воплотить свои начинания по совершенствованию земской организации ему не удалось. Власть в стране захватили большевики, что стало одной из причин разрушения Российской империи как государства. Была ликвидирована и складывавшаяся годами система земств.

3. Местное самоуправление в России после Октябрьского переворота 1917 г.

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" (опубликован 28 октября 1917 г.), "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и земских учреждений". Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения⁶.

24 декабря 1917 г. последовало  обращение народного комиссариата  по внутренним делам ко всем  советам рабочих, солдатских, крестьянских  и батрацких депутатов "Об  организации местного самоуправления", где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки". А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября – 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и установлением демократической государственности"; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления7.

Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б "Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти ("Учреждение Советов" левых эсэров, проекты эсэров-максималистов П.П.Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.

Наиболее серьезная  попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период, как ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами "борьбы с главкизмом" и "собирания коммун". Под "борьбой с главкизмом" подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов. "Борьба с главкизмом" завершилась Постановлением СНК, утвердившим "Положение о городских Советах" (1925 г.) и "Положение о местных финансах" (1926 г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.

 Наиболее фундаментальными  работами в области муниципального  хозяйства в этот период были  труды Л. А. Велихова "Опыт  муниципальной программы "(1926 г.) и "Основы городского хозяйства" (1928 г.), и сегодня вызывающие живейший интерес специалистов.

 В апреле 1927 г. ХV  партконференция ВКП(б) объявила  курс на централизацию власти  и управления. С 1928 года закрыты  "откоммунхозы" и ГУКХ, идут "чистки" аппаратов местных Советов и  центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно...

Необходимо заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще, для первых месяцев советской власти характерна пестрота организационных форм в строительстве местного советского аппарата. Но реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.

Однако Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы.