Международные документы и нормативные правовые акты Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

Важнейшим международно-правовым актом в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года (далее – Хартия). Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 года, а ратифицировала 11 апреля 1998 года¹.

В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:

- принцип местного  самоуправления должен быть признан  в законодательстве страны и  по возможности в конституции страны;

- органы местного самоуправления  составляют одну из основ демократического  строя;

- право граждан участвовать  в управлении государственными  делами относится к общим для  всех государств - членов Совета  Европы демократическим принципам;

____________________

¹ Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

- это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

- существование облаченных реальной  властью органов местного самоуправления  обеспечивает эффективное и одновременно  приближенное к гражданину управление;

- защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;

- все это предполагает существование  местных органов самоуправления, созданных демократическим путем,  имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств¹.

При применении Хартии в деятельности и в процессе совершенствования современного российского законодательства о местном самоуправлении возникают некоторые проблемы.

В частности, несовпадение различных переводов Хартии вызывает споры о трактовке ею местного самоуправления как части государственных дел на соответствующем уровне управления или как отделенных от государства вопросов местного значения (иначе говоря, идет ли речь о децентрализации государственного управления или о передаче вопросов на муниципальный уровень с одновременной утратой такими вопросами государственного характера). Соответственно, от этого зависит, одобряют ли или критикуют различные авторы меру включенности местного самоуправления в решении вопросов государственного значения.

Прямое применение положений Хартии порой является затруднительным, поскольку она сама предполагает установление сфер компетенции местного самоуправления, условий осуществления полномочий на местном уровне, необходимость предоставления финансовых ресурсов ор-

____________________

¹ Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

ганам местного самоуправления, соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления. Хартия исходит из того, что следует применять довольно популярный на Западе принцип субсидиарности, а в России есть проблемы понимания его содержания. Казалось бы, субсидиарность надо толковать так, что местное самоуправление преимущественно само решает вопросы, отнесенные к его ведению, а государственная власть дополнительно (субсидиарно) ему помогает; но только неясно, где проходит "водораздел", какие вопросы отдать местному самоуправлению "насовсем", что оставить в ведении государства тоже "насовсем", что сохранить в ведении государства, но поручить осуществление местному самоуправлению.

И уж тем более трудно реализуется положение Хартии о необходимости соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставленным местному самоуправлению Конституцией РФ или законом. Данный лозунг в нашей стране существовал еще в советское время, но плохо претворялся в жизнь, сходная картина наблюдается и в наши дни.

Кроме Хартии, международно-правовыми  актами в области местного самоуправления также являются Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 году и Решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

 

2.2. Конституция Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

 

Во главе системы актов, представляющих собой нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в нашей стране, стоит Конституция РФ.

Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном Законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления, они находятся в гл. 1 "Основы конституционного строя" (ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15), гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 32; ст. 33; ч. ч. 2 и 3 ст. 40; ч. ч. 1 и 2 ст. 41; ч. ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3 "Федеративное устройство" (ч. 2 ст. 68; п. "н" ч. 1 ст. 72) и гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. ст. 130 - 133). Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.

В отличие от практики, сложившейся  в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом  ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.

Характеризуя роль норм Конституции РФ в современных условиях, можно особо выделить следующее.

Во-первых, закрепляя основы местного самоуправления как элемента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации местного самоуправления в стране, Конституция РФ не ограничивает местное самоуправление публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Сказанное означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила местного самоуправления, определяют для него правовые средства творческого выполнения своего предназначения.

Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ местного самоуправления. Относя в п. "н" ст. 72 "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, тем самым Конституция РФ определяет роль Российской Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для местного самоуправления на всей территории России, вместе с тем предполагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того что местное самоуправление решает вопросы местного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым допускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы местного самоуправления международно-правовых документов.

 

2.3. Законы Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

 

После принятия Конституции РФ 1993 года ее исходные положения получили развитие в базовом для местного самоуправления Федеральном законе от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот Закон определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, установил общие принципы организации самоуправления, территориальные, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.

Многие важные вопросы  нашли отражение еще в ряде федеральных законов, сыгравших в тот период важную роль в целом в организации публичной власти в Российской Федерации и непосредственно в деятельности местного самоуправления. Это, в частности, Федеральные законы: от 26.11.1996 "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; от 19.09.1997 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; от 25.09.1997 "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; от 08.01.1998 "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Федеральное нормативное  правовое регулирование в целом  обеспечило формирование основ муниципального права и становление институтов местного самоуправления. Однако это  законодательство трудно назвать совершенным, оно было внутренне противоречивым и несистемным, что особенно касалось федерального налогового и бюджетного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Сам Федеральный закон 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержал немало неточных, приблизительных, неоднозначных по своему смыслу норм. Оценивая Закон, крупнейший знаток российского муниципального права В.И. Васильев отметил, что более половины его статей нуждались в изменении и уточнении¹. В определенной мере они вносились в Федеральный закон 1995 года.

____________________

¹ Стенограмма парламентских слушаний "Проблемы законодательства в области местного самоуправления" от 19 января 2001 г. // Местное право. 2001. № 2 - 3. С. 30.

 

В конце концов стало  очевидно, что для более развернутого совершенствования местного самоуправления Закон 1995 года недостаточен. Существенные корректировки в отношении властной природы местного самоуправления, необходимости его повсеместного создания (возрождения), и особенно на уровне сельских поселений, уточнения круга вопросов ведения местного самоуправления (вопросов местного значения), развития демократических институтов на муниципальном уровне, взаимоотношений с органами государственной власти потребовали принятия нового федерального закона. Им стал Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Анализ этого Закона свидетельствует о том, что при сохранении конституционной модели местного самоуправления, организационно самостоятельного от государственной власти, реальные отношения должны быть значительно модернизированы:

с одной стороны, создаются возможности развития самоуправленческих начал, что прежде всего связано с существенным (более чем вдвое) увеличением количества муниципальных образований, преимущественно за счет сельских поселений; в связи с этим существенно возрастает доля самоорганизующих регуляторов, т.е. получает развитие демократия малых пространств;

с другой стороны, можно говорить о  восстановлении вертикали власти, прежде всего за счет взаимодействия и взаимной ответственности органов государственной  власти и местного самоуправления. В данном случае допустимо говорить о мягком встраивании органов местного самоуправления в систему органов публичной власти вместе с органами государственной власти.

Сначала планировалось, что переход к новым отношениям завершится к январю 2006 года. Однако реформа местного самоуправления на основе положений Закона № 131-ФЗ потребовала больше усилий и времени, чем это вначале предполагалось. В особенности трудности связаны с созданием новых муниципальных образований, с разграничением собственности между уровнями местного самоуправления, с бюджетным и кадровым обеспечением местного самоуправления, с налаживанием взаимоотношений с органами государственной власти.

Усиление влияния органов  государственной власти на местное  самоуправление сказывается в целом  в федеральном законодательстве. Федеральный уровень значительно усиливает свое присутствие, переводя решение многих вопросов на единую законодательную основу. В том числе происходит и обновление федерального законодательства в части, непосредственно адресованной местному самоуправлению. В особенности отметим следующее:

- принят Федеральный закон от 21.07.2005 "О государственной регистрации уставов муниципальных образований";

- внесены изменения и дополнения, определяющие порядок формирования местных бюджетов и их доходную часть, в Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- в Налоговом кодексе Российской Федерации появился раздел "Местные налоги", уточнены налоговые права и льготы органов местного самоуправления;

- принят Федеральный закон от 02.03.2007 "О муниципальной службе Российской Федерации", он пришел на смену Федеральному закону от 08.01.1998 "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

- Федеральным законом от 29.12.2006 внесены многочисленные изменения в различные федеральные законы и Основы законодательства, при этом отдельные федеральные полномочия переданы для осуществления на уровень органов власти субъектов РФ, а в ряде случаев уточнены также и полномочия органов местного самоуправления.