Международные документы и нормативные правовые акты Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

Следует добавить, что  Российская Федерация оставляет  за собой регулирование статуса  специальных территориальных единиц, а также организации в них  местного самоуправления.

Совершенствование федеральной  нормативной основы местного самоуправления и обеспечение ее стабильности остаются актуальной задачей.

 

2.4. Федеральные  подзаконные нормативные правовые  акты в системе нормативных  правовых актов о местном самоуправлении

 

Существенным вкладом  в нормативное правовое регулирование  в сфере местного самоуправления стали Указы Президента Российской Федерации: от 11.06.1997 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"; от 29.05.1997 "О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации"; от 22.10.1998 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации"; от 15.10.1999 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральными законами и указами Президента Российской Федерации ставились определенные задачи перед Правительством Российской Федерации в части обеспечения организации и деятельности местного самоуправления. Соответственно, постановлениями Правительства Российской Федерации утверждались федеральные целевые программы, порядок решения отдельных вопросов в интересах местного самоуправления, определялся перечень мер, направленных на решение конкретных проблем, реализацию отдельных законов и указов. Можно, в частности, отметить Постановления Правительства Российской Федерации: от 27.12.1995 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления"; от 06.03.1996 "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в частности, определялся перечень федеральных законов, проекты которых должно разработать Правительство); от 27.06.1996 "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления" (32 федеральным министерствам и ведомствам предписывалось иметь структурные подразделения по вопросам местного самоуправления); от 19.01.1998 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации"; от 15.12.1999 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления"¹.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

____________________

¹ Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. Вып. 25. М., 2000.

 

Глава 3. Решения Конституционного Суда Российской Федерации,

иных судов  в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

 

Судебные решения нередко имеют очень важное значение для понимания сущности местного самоуправления, его организации и т.п.

Например, ряд постановлений  Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности. Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам муниципального права и являющихся источниками муниципального права, довольно много.

Сегодняшнее развитие местного самоуправления происходит в условиях концептуальной разнонаправленности его правовой, территориальной, политической, организационной основ. В обществе и государстве существуют разные подходы к местному самоуправлению, неоднозначное восприятие соответствующих правовых норм. В таких условиях решения Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления, зачастую имеют ключевое значение, выявляют смысл положений Конституции РФ о местном самоуправлении, вытекающих из его конституционного статуса, обозначают параметры их наполнения. Конституционному Суду РФ приходится выступать в качестве защитника интересов местного самоуправления, определять объем конституционных его гарантий¹.

Решения Конституционного Суда РФ, его правовые позиции как  неотъемлемая часть решений, являются общеобязательными. Это своеобразные носители части нормативных начал  институтов местного самоуправления.

____________________

¹ Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 131.

Выделим те позиции Конституционного Суда РФ, в которых обозначены принципиальные аспекты концепции местного самоуправления.

1) Конституционный Суд РФ внес ясность в понимание природы местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти народа в Российской Федерации, существующей наряду с государственной властью и осуществляемой на определенных территориальных уровнях. Так, в Постановлении от 24.01.1997 по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" Конституционный Суд РФ определил, что республика как субъект РФ может установить систему органов государственной власти на уровне как республики, так и районов, а также городов республиканского значения. А в территориальных единицах иного (т.е. нижестоящего) уровня "публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти". Правда, на практике субъекты РФ, в том числе и республики, не воспользовались возможностью создания органов государственной власти на уровне районов и городов, здесь также существует местное самоуправление. Поэтому большое практическое значение приобрело указание в данном Постановлении Конституционного Суда РФ на то, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти.

Использование слова "власть" в характеристике местных органов  не означает, что они должны рассматриваться  в качестве государственных органов - органов государственной власти. Еще в одном своем Постановлении - от 15.01.1998 по делу о проверке конституционности ст. ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" - Конституционный Суд РФ отметил: указание в республиканском законодательстве на то, что местные представительные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

2) Конституционный Суд РФ обращался и к вопросу о том, на каких уровнях должно осуществляться местное самоуправление. Как видно из названного выше Постановления от 24.01.1997, Конституционный Суд РФ допускал, что сельские районы и города республиканского, областного значения могут и не быть муниципальными образованиями, являться административно-территориальными единицами, где действуют органы государственной власти данного уровня. Если районы и города не стали такими единицами, там должно быть введено местное самоуправление. Конституционный Суд РФ оставлял этот вопрос на усмотрение субъектов РФ, и большинство сохранило районы и города в качестве уровней местного самоуправления (по Закону 2003 г. это соответственно муниципальные районы и городские округа).

3) В решениях Конституционного Суда РФ сформулирована еще одна важнейшая позиция: население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления. Об этом четко сказано в Постановлении от 30.11.2000 по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области (в ред. от 22.03.1999 "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области").

Согласно оспоренной формулировке этого Устава население  вправе самостоятельно и добровольно  через референдум решить вопрос о  необходимости организации местного самоуправления на своей территории; если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. Таким образом, допускали упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

Между тем, отметил Конституционный  Суд РФ, из ст. 3 (ч. 2) и ст. 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу конституционных норм граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных  основ местного самоуправления, отметил  Конституционный Суд РФ, не может  приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная Уставом Курской области, противоречит Конституции РФ и федеральным законам об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации.

4) Конституционный Суд РФ сформулировал еще одну важную позицию: решение вопросов о создании и ликвидации территориальных единиц должно осуществляться с учетом мнения населения, интересы которого при этом затрагиваются. В Постановлении от 24.01.1997 по этому поводу сказано: либо проводится референдум по требованию населения и в соответствии с уставом муниципального образования, либо, если такое требование не заявлено, должно быть решение соответствующих выборных органов местного самоуправления.

5) Конституционный Суд РФ высказал ряд позиций относительно взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В частности, он отрицательно оценил возможность передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в упоминавшихся ранее Постановлениях от 24.01.1997, 15.01.1998, 30.11.2000. В частности, в последнем Постановлении говорится: по мнению Конституционного Суда РФ, вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Положения Устава Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории области. Конституционный Суд РФ отметил: этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

Еще один вопрос, которого коснулся Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30.11.2000, - возможность и пределы государственного контроля в отношении местного самоуправления.

В оспаривавшемся Уставе Курской области говорилось, что  Курская областная дума, губернатор области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области; органы государственной власти области вправе требовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ не согласился с тем, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления был провозглашен в Уставе Курской области как общий принцип отношений между органами государственной власти области и муниципальными образованиями, причем без определения пределов, форм и порядка его осуществления, а также перечня осуществляющих его органов и должностных лиц. В целом Уставом не исключалось установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Поэтому соответствующие нормы Устава были признаны не соответствующими Конституции РФ.

6) В свое время возникли вопросы, связанные с возможностью создания двухуровневой системы местного самоуправления (т.е. в сельской местности - район в качестве муниципального образования и сельские, городские поселения, входящие в район в качестве самостоятельных муниципальных образований; в городе - сам город как муниципальное образование и городские районы также в качестве муниципальных образований). Практика шла разными путями. В одних субъектах РФ местное самоуправление концентрировалось в сельской местности на уровне района, а ниже не создавалось; в городах самоуправление вводилось на городском уровне, в городских районах его не было, там действовали подразделения городской администрации. В других субъектах (их было меньшинство) вводилась двухуровневое местное самоуправление.

Конституционный Суд  РФ, исходя из того что субъекты РФ сами выбирают соответствующую структуру местного самоуправления, принципиально высказался по вопросу о том, какими должны быть взаимоотношения между муниципальными образованиями. В Постановлении от 16.10.1997 по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция РФ и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований.