Муниципальное управление в современной России

Правовая основа местного самоуправления представляет собой  систему нормативных правовых актов  обеспечивающих эффективное регулирование  вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:

• Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации;
• федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;
• конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Согласно ст. 15 Конституции  Российской Федерации «общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной  частью ее правовой системы. Если международным  договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем предусмотренные  законом, то применяются правила  международного договора».

Одним из таким актов международного права, важнейшим элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является подписанная  от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным  собранием Российской Федерации (Федеральный  закон от 11.04.98 № 55-ФЗ «О ратификации  Европейской хартии местного самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года Европейская  хартия местного самоуправления, разработанная  и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.

Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливает  общие принципы закрепления компетенции  самоуправления (ст. 4), закрепляет гарантии защиты территории местным самоуправлением (ст. 5), право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры (ст. 6). Кроме того, она  включает положения об условиях осуществления  полномочий на местном уровне (ст. 7), об источниках финансирования органов  местного самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью органов  местного самоуправления (ст.8), а также  закрепляет право органов местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту для  обеспечения свободного осуществления  ими своих полномочий (ст.11).

При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает  обязательства государств, подписавших  ее, в том числе Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации  как основной закон государства  занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В  ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению  власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной  власти, единые для всей системы  местного самоуправления в Российской Федерации.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых  на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы  осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая  основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2.3 ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Возрождение местного самоуправления в нашей стране связано с общими демократическими преобразованиями, инициированными  перестройкой. Причем непосредственным стимулом послужили не политические, а экономические мотивы. Постановление  «О проведении в 1990 году экспериментальной  отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования»  Совета Министров СССР и Совета Министров  РСФСР от 12 января 1990 г. представляли собой попытку децентрализации  управления на основе хозрасчета - модели, которая, как тогда считалось, способна пробудить инициативу не только в  трудовых коллективах, но и в органах  власти.

Новый этап развития местного самоуправления начался с принятием 12 декабря 1993 года новой Конституции  Российской Федерации. Она определяет суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и  распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130). Комментируя конституционные  гарантии местного самоуправления, судья  Конституционного суда Российской Федерации  А.Я. Слива указывает, что формула, аналогичная той, что прописана  в ст. 12 Конституции: «В Российской Федерации  признается и гарантируется местное  самоуправление», _ в Основном законе страны используется еще только по отношению к правам человека. «Это означает, что право на местное  самоуправление как коллективное право  сообщества граждан» неотчуждаемо, его  никто не может отнять», как никто  не может отнять у человека его  права.⁹

В соответствии со статьей 34 ФЗ № 131 структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и необязательной.

Обязательная часть предусматривает  наличие следующих элементов: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Кроме обязательной части в структуре  органов в зависимости от сложности  муниципального образования могут  быть и другие элементы: контрольный  орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные  лица местного самоуправления, предусмотренные  уставом муниципального образования  и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.¹⁰

Возможные сочетания трех устойчивых элементов системы муниципального управления представительного органа, местной администрации и высшего  должностного лица основываются на следующих  вариантах распределения полномочий местного сообщества (ст. 36 ФЗ № 131):

1. Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.
2. Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.
3. Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного  варианта делегирования полномочий зависит от численности населения  муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности  решаемых вопросов, социально политической ситуации.

При этом используются организационные  модели, которые в мировой практике классифицируются как «сильный совет - сильный мэр», если глава муниципального образования в соответствии с уставом избирается на муниципальных выборах, или «сильный совет - слабый мэр» если глава муниципального образования в соответствии с уставом избирается представительным органом из своего состава.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия  жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности  государства. Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение  определенного уровня жизни населения  осуществляется не в государстве  вообще, а в конкретных территориальных  образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего  созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность  благоустроенного проживания.

Местное самоуправление позволяет  оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных  формах, с учетом конкретных условий  каждой отдельной территории. Поэтому  реально действующее местное  самоуправление позволяет государственной  власти сконцентрироваться на решении  проблем федерального и регионального  уровня, способствует повышению эффективности  государственного управления.

Органы государственной  власти должны не только создавать  правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную  политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность  участвовать в решении вопросов местного значения.

Причина происходящего кроется  в том, что местное управление в России обладает широким спектром полномочий, но практическая реализация полномочий органов местного управления во многом осложняется трудностями как объективного, так и субъективного характера. До настоящего времени законодательно не закреплены за местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства, полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных федеральным законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Если жизненные силы местных сообществ не реализуются, потенциалы их заморожены, а население не проявляет активности, тогда нет источника развития общества, нет надежды на его полное возрождение.

Для дальнейшей работы конкретизируем выявленные проблемные зоны:

• Несогласованность и несистематизированность локальных нормативных актов и законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления.
• Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления, что мешает финансовой самостоятельности местного самоуправления.
• Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления.
• Недостаточное обеспечение финансово - экономической самостоятельности муниципальных образований.
• Нехватка квалифицированных муниципальных кадров.

К основным направлениям и  задачам реформирования системы  местного самоуправления относят:

1. Налоги и бюджет:

• завершение в рамках налоговой и бюджетной реформ формирования финансово - экономической базы местного самоуправления, совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования;
• обеспечение минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, устанавливаемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с<span class="List_0020Paragraph__Char