Муниципальные системы зарубежных стран

Структура местных  органов

В структуру  местных органов Великобритании входят совет и штат чиновников.

а) Совет.

В каждом графстве и округе образуется совет (именуемый  Главный совет), состоящий из председателя и советников.

Советники избираются на основе всеобщего избирательного права. В соответствии с законом, лицо, если оно не признано недееспособным, может быть избрано и быть членом органов местной власти, если оно  является британским подданным или  гражданином Ирландской Республики и ко дню выборов достигло возраста в 21 год, и:

а) к этому  дню оно обладает и затем продолжает обладать правом избрания данного органа местного самоуправления, или

б) оно в  течение 12 месяцев, предшествующих этому  дню, владеет как собственник  или арендует землю или дом (с  прилегающим участком земли) в этом районе, или

в) его основное или единственное место работы в  течение 12 месяцев находится в  этом районе, и т.п.

Советники избираются на 4 года, но каждый год их состав обновляется  на 1/3. Число советников строго не определено, но, как правило, советы довольно многочисленны (некоторые насчитывают более 100 человек).

Член совета может отказаться от должности только письменно.

Каждый местный  орган в соответствии с законом  назначает специальное должностное  лицо, которому любой советник может  подать письменное заявление об отказе от должности, подписанное им самим. Заявление об отказе от должности, переданное и полученное в установленном  порядке, не может быть затребовано  обратно и вступает в силу немедленно.

Еще один аспект правового статуса советника, на мой взгляд, представляет несомненный  интерес. В тех случаях, когда  член совета имеет финансовую заинтересованность, прямую или косвенную, в каком-либо деле, которое обсуждается в совете в его присутствии, он должен немедленно сообщить об этом и воздержаться от участия в обсуждении и голосовании  по данному вопросу.

Критерии определения  прямой или косвенной заинтересованности установлены законом. Соблюдение данного  правила не просто моральная, а правовая обязанность, за уклонение от которой  следует применение в отношении  виновного определенных санкций - наложение  штрафа или возбуждение уголовного преследования.

Председатель  совета избирается каждый год весной на собрании совета из числа советников (этот вопрос является первым в повестке дня ежегодного собрания совета). Срок пребывания одного советника в должности  председателя совета неопределенен  и фактически может составить 4 года, т.е. весь срок действия депутатского мандата. Причины тому следующие: с одной  стороны, по закону обычный срок полномочий председателя 1 год и потому каждый год проводятся перевыборы; с другой стороны - председатель занимает должность  до тех пор, пока справляется со своими обязанностями и устраивает совет, а потому не лишается права выставлять свою кандидатуру на переизбрание.

Голосование по избранию председателя проводится открытое и решение принимается  большинством голосов.

Совет может  наделить любой комитет правом принимать  решения от имени совета. Такой  комитет приобретает статус исполнительного, а не консультативного комитета. Если действует в пределах предоставленных  ему полномочий, ни одно его решение  не может быть изменено или отменено. Даже если комитет утратил доверие  совета и распущен им, принятые комитетом  решения остаются в силе. По общему правилу, совет не может принимать  к рассмотрению любой вопрос, если он предварительно не был обсужден в комитете.

В системе  муниципального управления Великобритании носителями власти являются лишь советы, полномочия других подразделений муниципального аппарата рассматриваются как производные.

Главная особенность  муниципального управления Великобритании состоит в соединении функций  общего руководства и оперативно-исполнительной деятельности в руках советов. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в муниципалитетах единоличного или коллегиального главы исполнительного  аппарата.

б) Чиновничий аппарат.

В Великобритании нет стандартной организации  управленческих служб. Каждый местный  орган вправе создавать собственную  внутреннюю структуру. На практике традиционными  стали такие отделы, как секретариат (или юридический отдел), отдел  кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения  и охраны окружающей среды и др.

Формирование  кадров аппарата местного управления, регулирование правового положения  муниципальных чиновников охватывается понятием «муниципальная служба». Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими совета, который их назначил.

Правовое регулирование  муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.

В советах  создаются специальные комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают  схемы классификации служащих, схемы  должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты и др.

Как правило, орган местного управления имеет  право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством может  устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке  должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и  др.

Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда и оплаты труда  вырабатываются Национальным объединенным советом и другими сходными с  ним органами, в состав которых  входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать  к исполнению рекомендации этих органов.

Среди категорий  муниципальных служащих следует  особо назвать главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как  мы уже отмечали, практически все  вопросы местной жизни предварительно или окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно  участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность  комитетов совета и различных  отделов наряду с отсутствием  единоличного или коллегиального главы  исполнительного аппарата придают  особую важность координации работы всех структурных подразделений  местного органа.

Расширение  полномочий местных органов, усложнение стоящих перед ними задач усиливают  влияние чиновников, представляющих собой в большей части высококвалифицированных  специалистов в различных сферах - юристов, экономистов, социологов и  т.п. Усиливается тенденция противопоставления чиновничьего аппарата, прежде всего  в лице главного администратора, менее  профессиональному совету. Как сказал английский ученый Уоррен: «Задачи  администрации в современном  обществе настолько сложны, что исполнитель  высокого ранга не может быть просто проводником политики, формулируемой  дилетантами».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Сравнительный анализ муниципальной системы США и Российской Федерации

Конституционное право современного федеративного  государства может закреплять статус местного самоуправления как самостоятельного уровня управления и регулировать его  основы на национальном уровне. Возможно и отношение к местному самоуправлению как к исключительной креатуре субъектов  федерации, полностью обеспечивающих правовое регулирование данного  института. Несмотря на указанные выше различия в подходах местное самоуправление считается важнейшим элементом  вертикального разделения властей, демократического механизма управления. Как показывает практика, местное  самоуправление, с одной стороны, в определенной степени зависит  от субъектов федерации и общенациональных властей, а с другой - имеет свои особенности в качестве децентрализованного  и организационно обособленного  элемента всего механизма федеративного  государств (значительная вовлеченность  населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на уровне центра и субъектов федерации, степень  горизонтального разделения властей  и т.п.).

Местные власти обладают собственной легитимностью  и самостоятельностью. Легитимность местных органов определяется тем, что они формируются непосредственно  населением или при его участии  и отражают локальные интересы и  специфику. Самостоятельность же местных  властей заключается в наличии  у них собственных финансовых (налоги, взимаемые в пользу местных  сообществ, займы, иные денежные поступления), материальных (муниципальная собственность) и людских (штат служащих) ресурсов, а также юридических полномочий (например, возможность, действуя в  качестве юридического лица, выступать  в суде истцом или ответчиком, заключать  договоры, приобретать и отчуждать  собственность).

Россия и  США представляют собой два разных подхода к правовому регулированию  местного самоуправления. Если в России данный институт регулируется на федеральном  уровне достаточно подробно, то в США  федеральный законодатель вообще не касается данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение штатов.

В США производность  и зависимость местных органов  от штатов была сформулирована еще  в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном, который утверждал, что муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штата (так называемое «правило Диллона»). Положения, тем или иным образом регулирующие местное самоуправление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах, однако, не одинакова, вследствие чего их можно разделить на две основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых (чаще всего более старые по времени принятия) содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и имеющих преимущественно запретительный характер (Алабама, Делавэр, Миссисипи). Вторую группу составляют штаты, основные законы которых регулируют местное самоуправление более подробно (Аляска, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования этой группы штатов могут включаться и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов.

В России местное  самоуправление является креатурой  как субъектов федерации, так  и самой федерации, свидетельством чему является достаточно обширное федеральное  законодательство по вопросам местного самоуправления. В отечественной литературе отмечалось, что в принципе, с сугубо теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы «и не определять общий статус местного самоуправления», а лишь «установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы». Следует, однако, учитывать, что в 90-е годы XX века российское местное самоуправление являлось весьма хрупким и уязвимым институтом, который к тому же устанавливался не столько снизу, сколько сверху. Его развитие происходило в рамках неокрепшего федерализма, многие проблемы которого оставались неурегулированными, в условиях неразвитости гражданского общества, «отсутствия сообществ людей, в которых бы ощущалась реальная связь друг с другом или хотя бы реально были артикулированы наиболее насущные проблемы и интересы», т.е. фактической разорванности социальных связей на местном уровне (особенно в городах). Поэтому необходимы были определенные общефедеральные гарантии утверждения и развития российского самоуправления, его общая конституционная модель, которая и была заложена в Основном законе. Другой вопрос, насколько продуманной и эффективной являлась эта модель.

О значимости местного самоуправления с точки  зрения федерального законодателя свидетельствуют  помещенная в главу 1. Конституции  Российской Федерации 1993 г. («Основы конституционного строя») ст. 12, в соответствии с которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., рассматривающая местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации; а также ст. 20 указанного закона, закрепляющая право всех граждан страны на осуществление местного самоуправления.

Установление  общих принципов организации  и деятельности системы органов  государственной власти и местного самоуправления Конституцией было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Приоритет  здесь принадлежит федеральному законодательству, ибо ему должны соответствовать законы и иные акты субъектов федерации, принимаемые  по вопросам совместного ведения (ч. 2 ст. 76). На практике, однако, такое соответствие наблюдалось не всегда, поскольку далеко не все субъекты федерации (особенно республики) восприняли общую модель местного самоуправления, закрепленную на федеральном уровне. Одним из недостатков этой модели было излишнее противопоставление государственной власти и местного самоуправления, вынесение последнего за пределы государственного механизма, известная абсолютизация негосударственной природы местного самоуправления.

Имело, таким  образом, место частичное повторение негативного опыта правового  регулирования земских учреждений в дореволюционной России, когда  Положением 1864 г. они не были введены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой». Подобное положение дел, как известно, затруднило эффективное осуществление земствами полномочий властного характера. Они фактически не имели никакой принудительной власти, и это сказывалось, в частности, в области земских повинностей.

Заложенный  в российском конституционном праве  подход к местному самоуправлению как  к некой публичной, но в то же время  не государственной власти, с одной  стороны, способствовал превращению  органов местного самоуправления в  фактически безвластные институты, а с другой - ослаблял контрольные  полномочия вышестоящих властей  по отношению к местному самоуправлению.

Не удивительно, что в 90-е годы в условиях еще  не окрепшей российской государственности  и пребывавшей в состоянии  едва ли не перманентного кризиса  российской экономики ряд субъектов  федерации предпочел временно отказаться от местного самоуправления, не наделенного  реальными государственно-властными  функциями, и заменить его полновесными институтами государственной власти, жесткой и слаженно функционирующей  исполнительной вертикалью в целях  более эффективного решения насущных проблем, не терпящих отлагательства. При этом поиск субъектами федерации  своих подходов к местному самоуправлению осуществлялся в условиях «такого  уровня дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество  Федерации и ее субъектов фактически перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны  центральных властей».