Опыт местного самоуправления в зарубежных странах

НОУ ВПО «Санкт-Петербургский институт

внешнеэкономических связей, экономики и права»

Филиал  НОУ ВПО «Санкт-Петербургский  институт

внешнеэкономических связей экономики и права»

в г. Перми

Юридический факультет

Направление: 030500 «Юриспруденция»

СОП

 

 

Контрольная работа

 

 

 

 

 

По дисциплине: Муниципальное право

 

Тема: Опыт местного самоуправления в зарубежных странах

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Пермь  2013

 

Содержание

Введение………………………………………………………………………...........3

1. Англосаксонская модель местного самоуправления в зарубежных странах………………………………...…………………...……………………….5
2. Континентальная модель местного самоуправления в зарубежных странах……………………………………………………...……………………..12

Заключение………………………………………………………………………….23

Список используемой литературы…………...……………………………………25

 

Введение

В контрольной работе рассматриваются две основные модели местного управления, функционирующие в странах современного мира: англосаксонская и континентальная. Автор анализирует эволюцию этих моделей, их отличительные черты. Особое внимание уделяется конституционному регулированию местного управления, новейшим тенденциям его развития.

Управление местными делами в странах современного мира осуществляется преимущественно представительными и исполнительными органами, формирующимися в отдельных административно-территориальных единицах. В своей совокупности эти органы составляют систему местного (муниципального) управления (в конституционном законодательстве России и других государств Восточной Европы преобладает термин "местное самоуправление")- Данная система обычно представляет собой часть единого механизма публичной власти, его децентрализованный и организационно обособленный элемент, выступающий в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства (правительства соответствующего субъекта федерации в федеративных государствах). В то же время местные органы власти имеют собственную легитимность, ибо формируются непосредственно населением либо при его участии. Кроме того, они обладают определенной самостоятельностью, поскольку располагают собственными финансовыми, материальными, людскими ресурсами, а также юридическими полномочиями (например, возможность, действуя в качестве юридического лица, заключать договоры и возбуждать иски).

В литературе по местному управлению традиционно различались  три его модели (системы), в целом  соответствовавшие основным правовым системам (семьям) современности: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и "советская". В современной литературе анализируются преимущественно первые две модели, которым и посвящена данная контрольная работа. Третья - социалистическая модель, базировавшаяся на принципе единства государственной власти, в настоящее время в той или иной мере продолжает сохраняться лишь в немногих странах, продолжающих считать себя социалистическими (Китай, Куба, Северная Корея, Вьетнам). Данная модель, как известно, характеризовалась отрицанием принципа разделения властей и провозглашением полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Англосаксонская  модель местного самоуправления

Для англосаксонской  модели, получившей распространение  в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других англоязычных странах, характерны отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим по каким бы то ни было вопросам, значительная роль комитетов (комиссий) представительных органов в местном управлении, управление городской и сельской местностью организационными ячейками различного типа. Кроме того, в рамках данной модели непосредственно населением может избираться и ряд должностных лиц местного управления (как, например, в США). Так, согласно разд. 4 ст. VII Конституции штата Иллинойс 1970 г. в каждом из графств (административно-территориальных единиц, на которые делится территория субъектов американской федерации) штата сроком на четыре года "избираются шериф, клерк графства и казначей и могут быть также избраны или назначены коронер, регистратор, налоговый инспектор и иные должностные лица, назначение или избрание которых предусмотрено законом или ордонансом графства".

Данная модель (в отличие  от континентальной) обычно не предусматривает функционирования в отдельных административно-территориальных единицах назначаемых сверху полномочных представителей центрального правительства - так называемой государственной администрации на местах. Для нее также характерна определенная изолированность политических процессов на национальном и местном уровнях. В странах англосаксонского права одним из источников полномочий местных органов являются судебные прецеденты, в значительной степени регулирующие и конкретизирующие устанавливаемую актами парламента компетенцию местного управления. Здесь утвердился принцип "позитивного" регулирования деятельности местных органов, когда объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные власти традиционно были вправе совершать лишь действия, непосредственно предписанные законом. В противном случае такие действия могли быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires). Как отмечается в британской литературе, "местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента". В США указанный принцип нашел отражение в так называемом "правиле Диллона", сформулированном в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном, в соответствии с которым "любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций, и спорные положения отрицаются". Жесткой позиции Дж. Диллона по вопросу муниципальных корпораций в американском праве, правда, противостояла позиция другого видного юриста - судьи из штата Мичиган Т.М. Кули. Последний, в частности, полагал, что право на местное самоуправление является абсолютным правом, которое должно быть признано штатами и служить важным ограничителем в их деятельности. Т.М. Кули подчеркивал, что суверенитет принадлежит народу и делегируется им различным политическим институтам. Поскольку полномочия органов самоуправления местных сообществ делегированы населением, они не менее важны, чем закрепленные на конституционном уровне полномочия институтов субъектов федерации. Хотя к настоящему времени доктрина Т.М. Кули получила формальное признание лишь в штатах Аляска и Техас, с точки зрения такого авторитетного специалиста по проблемам федерализма, как Д.Дж. Элазар, она достаточно точно отражает современные реалии, выражая "интеллектуальную и культурную приверженность американцев принципу местного самоуправления".

В последние десятилетия  принцип "позитивного" регулирования подвергается модификации, что свидетельствует об определенном сближении англосаксонской и континентальной моделей. Так, в Великобритании Законом о местном управлении 1972 г. (п. 137) в доктрину ultra vires были внесены некоторые изменения. Теперь местный совет вправе расходовать определенные суммы для достижения любой цели, которая, по его мнению, представляет интерес для жителей соответствующей территориальной единицы, даже если в отношении таких расходов он непосредственно не наделен статутными полномочиями. Закон о местном управлении 1991 г. в Ирландии фактически вообще освободил муниципалитеты от принципа ultra vires, наделив их правом предпринимать в рамках закона такие меры и совершать такие действия (включая осуществление финансовых расходов), которые они сочтут необходимыми или желательными для обеспечения интересов своих сообществ. Обычно суды в странах англосаксонского права не могут рассматривать решения местных властей по собственной инициативе. Соответствующая просьба (жалоба) должна поступить в суд от лиц или же органов, интересы которых были затронуты конкретным действием (или бездействием) местных властей. В ходе рассмотрения таких дел суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их незаконными. Судебные санкции против местных властей могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры принудительного свойства. Суд, в частности, вправе издать предписание mandamus (что дословно означает приказ), обычно предусматривающее осуществление определенных активных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Mandamus, таким образом, чаще всего представляет собой требование к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но не выполненных обязанностей, которые не могут быть осуществлены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В определенной ситуации суд может также издать предписание mandamus, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от осуществления того или иного действия, нарушающего права граждан.

Правовое регулирование  местного управления в странах англосаксонского права характеризуется и иной спецификой. В США, например, важнейшим элементом правового статуса местных органов являются муниципальные хартии. Право муниципалитетов принимать и изменять такие хартии (так называемое право на "гомруль") может устанавливаться как Конституцией, так и законами, принимаемыми легислатурой штата. В настоящее время 48 штатов предусматривают хартии самоуправления для всех или по крайней мере для некоторых своих муниципалитетов. Впервые право на "гомруль" было предоставлено муниципалитетам в штате Айова в 1851 г. На уровне же Основного Закона субъекта федерации оно было первый раз закреплено в 1875 г. в Конституции штата Миссури. В предоставлении местным сообществам данного права нашла отражение получившая в то время широкое распространение теория "дуалистического федерализма". В соответствии с указанной теорией автономию отдельных звеньев политической системы можно обеспечить наилучшим образом, лишь предоставив им возможность функционировать максимально независимо друг от друга в рамках соответствующей сферы компетенции. "Гомруль", таким образом, явился попыткой демаркировать определенные сферы деятельности в качестве исключительно местных по своему характеру, что оказалось практически невозможным в таком динамичном обществе, как американское. В дальнейшем акцент был сделан не столько на автономизацию, сколько на сотрудничество различных уровней управления ("кооперативный федерализм").

В настоящее время  право на "гомруль" содержится в основных законах 39 штатов, причем его конституционное закрепление  может быть осуществлено посредством норм прямого (в 24 штатах) и непрямого действия. В последнем случае Конституция лишь управомочивает легислатуру штата на издание соответствующего закона, причем, получив такое право, Законодательное собрание штата совсем не обязательно сразу же им воспользуется. "Гомруль" может предоставляться как всем городам и сельским поселениям (Висконсин, Орегон), так и лишь тем территориальным единицам, в которых проживает определенное количество жителей (в Аризоне такой минимум составляет 3.5 тыс. человек, в Техасе- 5 тыс.). Графствам же "гомруль" был впервые предоставлен в штате Калифорния в 1911 г. На данный момент право на "гомруль" закреплено за графствами в 37 штатах (в 36 - зафиксировано непосредственно в Конституции и лишь в штате Флорида - в статуте). Хартии самоуправления обычно основываются на разветвленном законодательстве штатов, воспроизводя и конкретизируя нормы последнего. Поскольку в США местные органы вправе совершать лишь действия, прямо разрешенные им законом, а сам спектр местных дел точно не определен, муниципалитеты стремятся зафиксировать в хартиях свои полномочия наиболее подробным образом, что зачастую превращает эти хартии в весьма объемистые сборники. Законодательство чаще всего оставляет местным властям возможность выбора определенных альтернативных решений (преимущественно в организационной сфере). Так, законодательство штата Массачусетс содержит пять альтернативных вариантов структуры муниципального управления, а штата Нью- Джерси - 14. Иногда право выбора предоставляется и графствам (в штатах Висконсин, Мичиган, Нью-Йорк, Пенсильвания, Юта). Законодательство штата Юта, например, предусматривает три альтернативных варианта управления графствами. Многие субъекты американской федерации, однако, лишают графства подобного выбора, поскольку устанавливают унифицированную систему управления графствами непосредственно в своей Конституции.

Оценивая роль вышеупомянутых хартий, следует отметить, что они  дают муниципалитетам возможность  самим выбрать структуру своего управления, обеспечивая таким образом плюрализм форм местной демократии. Кроме того, они "воспроизводят и адаптируют к местным условиям многочисленные законоположения, представляют их в упорядоченном виде, логичном изложении, сопровождают необходимыми комментариями и тем самым облегчают работу с законодательством, содействуя выработке у населения правильных и достаточно полных представлений о том, как устроен и работает механизм местного самоуправления, как граждане могут его контролировать и участвовать в его работе". Указанная практика имеет и свои негативные стороны. Отдельные специалисты, в частности, полагают, что в условиях взаимозависимости муниципальных органов, действующих в пределах единой территории, которая характеризуется определенной социально-экономической целостностью, усиление самостоятельности одних муниципалитетов способно привести к ущемлению интересов других. Укрепляя муниципальную автономию, "гомруль" в то же время усиливает местнические тенденции, ослабляет влияние субъектов федерации на решение вопросов, имеющих не только местное, но и более широкое значение в рамках штата. Не способствует он и развитию межмуниципального сотрудничества. Американский опыт в данной области в целом свидетельствует о том, что "избыток местной автономии может создать не менее серьезные проблемы, чем ее недостаток". В англосаксонских странах (и прежде всего в Великобритании) наряду с общенормативными актами могут приниматься и так называемые местные, или частные, парламентские акты. Они адресуются конкретным муниципалитетам и обычно принимаются по инициативе заинтересованного местного органа. Отдельные удачные частные законы трансформируются парламентом в общие законы, что распространяет их действие на все муниципалитеты. "Метод частного регулирования, - как отмечал Г.В. Барабашев, - исторически предшествовал общенормативному муниципальному законодательству и был парламентским вариантом королевских хартий, дававшихся городам". В настоящее время значение частных актов в целом невелико (их роль стала снижаться еще с середины XIX в.). К тому же их принятие затрудняется необходимостью выполнения большого числа различных формальностей. В связи с нехваткой времени на обсуждение проектов частных актов они обычно принимаются лишь по вопросам, не вызывающим у парламентариев особых сомнений, и в частности по вопросам местного развития. Не удивительно, что в среднем в год в Великобритании принимается только около 10 таких актов. Деятельность местных органов в Великобритании и ряде других стран англосаксонского права может регулироваться и так называемыми адоптивными законами. Такие законы или их отдельные нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбе их советов путем принятия соответствующей резолюции. Данная система позволяет местным властям в любое время как бы "достать с полки" необходимые положения адоптивных законов и инкорпорировать их в свое законодательство.

При анализе места  и роли местных органов в политической системе стран англосаксонского права упор делается на то, что они  являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве термин "местное управление" обычно указывает лишь на один из критериев отграничения местных органов от всех других государственных - их локальный характер. Некогда традиционная трактовка местных самоуправляющихся общин в духе естественно- правовой доктрины все чаще заменяется тезисом о производности местного управления от государственной власти. Так, английский исследователь П.М. Слоу считает, что местное управление представляет собой составную часть "гегемонистского национального государства", поддерживающую в надлежащем состоянии местную инфраструктуру в целях осуществления общенациональной политики, эффективного функционирования капитала, соблюдения порядка и законности.

Другой исследователь - Е.К. Пейдж, раскладывая термин "местное управление" на отдельные составляющие, приходит к выводу, что о том, насколько местное управление является собственно "управлением", можно судить по количеству служащих в его штате, расходуемых финансах, а также выполняемых функциях. Гораздо сложнее оценить, насколько подобное управление является действительно "местным". По мнению Е.К. Пейджа, данный термин скорее всего указывает на определенный контроль местных властей над процессом принятия решений в рамках того или иного сообщества. В соответствии с принципом представительной демократии подобный контроль осуществляется через демократически избираемых лиц, представляющих интересы, как отдельных жителей, так и организованных локальных групп. Кроме того, граждане могут участвовать в осуществлении непосредственной демократии на местах через голосование на референдумах, организацию различных собраний и т.п. Представление о местном управлении как о полном контроле местных сообществ над своими делами, однако, вступает в противоречие с реальностью, которая определяется тем, что местные органы являются зависимыми институтами. Ведь местное управление представляет собой интегральный компонент более широкого целого, коим является государство.

 

2. Континентальная  модель местного самоуправления

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель местного управления, которая основывается на сочетании формирующихся на местах представительных и исполнительных органов власти, с одной стороны, и назначаемых из центра представителей государственной администрации - с другой. Последние осуществляют надзор за деятельностью местных органов, а также выполняют иные функции общегосударственного характера (обеспечение осуществления на местном уровне полномочий центральных государственных органов, информирование правительства о положении дел на местах, координация деятельности территориальных подразделений министерств и т.п.).