Опыт местного самоуправления в зарубежных странах

В рамках континентальной  модели в некоторых сферах может сохраняться определенная соподчиненность различных уровней управления, для которой характерна тенденция к снижению. Так, во Франции степень подобной соподчиненности была снижена реформами начала 80-х годов XX в. В настоящее время ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, кроме как в строго ограниченных вопросах: регионы - над департаментами и коммунами в области образования и культуры, а департаменты - над коммунами в социальных «опросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте. В Италии ст. 130 Конституции 1947 г. предусматривала право областей осуществлять контроль за законностью актов расположенных на их территории провинций, коммун и иных местных образований. Данная статья была, однако, отменена Конституционным законом от 18 октября 2001 г.

В отличие от англосаксонской модели в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие и в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах верхней палаты парламента - Сената, поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий, образуемых на уровне департаментов.

В законодательстве стран  континентального права преобладает  принцип "негативного" регулирования полномочий местных властей, в соответствии с которым последние вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами (т.е. обладают общей компетенцией решать вопросы местного значения в рамках закона). Так, в соответствии с п. 2 ст. 104 Конституции Чехии 1992 г. представительные органы общин "принимают решения по вопросам самоуправления, поскольку они законом не отнесены к ведению высшей территориальной самоуправляющейся единицы". Аналогичным образом в Основном Законе ФРГ 1949 г. говорится о том, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона и под свою ответственность все дела местного сообщества" (п. 2 ст. 28). В более развернутом виде этот принцип закрепляется в конституциях земель. Согласно, например, Конституции земли Гессен "общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного правления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона" (п. 1 ст. 137).

В работах некоторых  исследователей из стран континентального права преобладает акцент на самоуправленческие начала в местном управлении как проявление определенных "естественных" прав, присущих местным сообществам. Так, по мнению германского ученого З.Баллейса, муниципалитеты являются в первую очередь "естественными" корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и обеспечиваться государством на практике. Право на местное самоуправление, считает 3. Баллейс, должно защищаться как основополагающее конституционное право. Муниципалитет, который посчитает, что нарушено его право на автономию, может потребовать защиты данного права в судебном порядке вплоть до обращения в Федеральный конституционный суд.

В работах французских  исследователей порой проводится различие между "искусственно" (т.е. актами центральных властей) созданными административно-территориальными единицами (например, кантон, округ) и "естественно" сложившимися образованиями, лишь признанными центральными властями (например, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительными самостоятельными правами и руководствоваться прежде всего местными интересами.

Различия между двумя  указанными моделями не имеют принципиального характера, поскольку они базируются на многих сходных принципах. Показательно, что Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. дает достаточно универсальную трактовку местного самоуправления как "права и эффективной способности местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения" (ст. З.1.). Данное право согласно Хартии "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования и могущих иметь исполнительные органы, несущие ответственность перед этими советами" (ст. 3.2).

Независимо от конкретной модели местное управление все более  превращается в полноправный конституционно-правовой институт, урегулированный нормами не только текущего законодательства, но и самой конституции. Так, Конституция Ирландии 1937 г. местное управление вообще не упоминала до 1999 г., когда была принята 20-я поправка, закрепившая роль местного управления в демократическом представительстве в рамках местных сообществ и установившая необходимость регулярного проведения местных выборов (не реже одного раза в пять лет). В 1992 г. были приняты 73-я и 74-я поправки к Конституции Индии 1950 г., установившие более или менее единые принципы организации и деятельности местного управления в индийских штатах и придавшие полноценный конституционный статус панчаятам (органам сельского самоуправления) и муниципалитетам.

В Конституции Франции 1958 г. данному вопросу был посвящен небольшой по объему разд. XII "О территориальных коллективах", который был значительно расширен Конституционным законом от 28 марта 2003 г. В данном разделе в настоящее время указывается, что "территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, регионы, коллективы с особым статусом и заморские территории", которые свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом (ст. 72). Территориальные коллективы во Франции "пользуются ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при соблюдении условий, указанных законом" (ст. 72-2). При этом в территориальном коллективе присутствует и "представитель государства, представляющий каждого из членов правительства и ответственный за обеспечение национальных интересов, за административный контроль и соблюдение законов" (ст. 72).

В Конституции Португалии 1976 г. имеется разд. VIII "Организация местной власти", состоящий из пяти глав. В нем, в частности, подчеркивается, что "местные самоуправляющиеся единицы входят в демократическую организацию государства" и "являются территориальными юридическими лицами, имеющими представительные органы, которые нацелены на защиту интересов местного населения" (ст. 237). Аналогичным образом и в Конституцию Эквадора 2008 г. включен специальный разд. V "Территориальная организация государства", посвященный вопросам территориального управления, также состоящий из пяти глав.

Для новейших конституций  стран Латинской Америки характерен концептуальный подход к вопросам местного управления. Последнее здесь рассматривается как составная часть некоего более широкого целого, общего механизма территориальной организации публичной власти в государстве. Так, еще в Конституцию Мексики 1917 г. была включена норма, согласно которой свободная муниципия "признается за основу территориального деления и политической и административной организации" (ст. 115). В Конституции Бразилии 1988 г. говорится о "нерасторжимом союзе штатов и муниципий, образующих демократическое правовое государство" (ст. I).

B ст. 18 указанной Конституции  подчеркивается, что "политико-административная  организация Федеративной Республики Бразилии включает союз, штаты, федеральный округ и муниципии", которые "пользуются автономией в соответствии с предписаниями настоящей Конституции". Конституция определяет круг вопросов, находящихся в совместном ведении союза, штатов, федерального округа и муниципий (ст. 23). К ним, в частности, относятся соблюдение Конституции, законов, сохранение демократических институтов и общенационального достояния, защита окружающей среды, развитие сельского хозяйства, осуществление программ жилищного строительства, борьба с нищетой и т.д. Самим же муниципиям посвящена специальная гл. IV "О муниципиях", помещенная в разд. III "Об организации государства" и устанавливающая в том числе и компетенцию муниципий (ст. 30).

Роль муниципий как  элемента механизма публичной власти подчеркивается в Конституции Венесуэлы 1999 г. В соответствии со ст. 136 власть здесь "распределяется между муниципальной властью, властью штатов и общенациональной властью". При этом муниципии "представляют собой первичную политическую единицу общенациональной структуры власти" и "обладают правами юридического лица в пределах, определяемых Конституцией и законами" (ст. 168).

Еще одной тенденцией развития местного управления является переосмысление традиционного взгляда на муниципалитеты как на основных производителей местных благ и услуг. Оказание услуг населению постепенно перестает быть ведущей функцией местных властей (в научной литературе идет речь о "плюрализации" данного процесса). На первый план выступают такие задачи, как менеджмент, надзор, инспектирование и координирование. Роль муниципальных органов все больше видится в качестве так называемых "обеспечивающих" властей, решающих следующие основополагающие задачи: выявление насущных потребностей населения; установление конкретных приоритетов; определение стандартов предоставляемых услуг и поиск оптимальных путей обеспечения этих стандартов; сотрудничество с центральными и региональными властями в решении задач, имеющих местное значение; инспектирование и координирование деятельности различных организаций, действующих на местном уровне, сотрудничество с ними (преимущественно на контрактной основе); осуществление обратной связи между потребителями услуг и их непосредственными производителями с использованием соответствующих демократических механизмов; определенная лоббистская деятельность в интересах местных сообществ.

Происходит, таким образом, отказ от традиционной модели, в  рамках которой местные власти практически все муниципальные услуги оказывали самостоятельно, что свидетельствует о гораздо большем разделении на современном этапе функций предоставления услуг и стратегической ответственности за подобные услуги. Наряду с этим усиливается организационная фрагментация муниципального управления. Непосредственное выполнение отдельных муниципальных функций может быть передано специальным округам, различным специализированным организациям, обладающим значительной финансовой самостоятельностью и имущественной независимостью. Определенные полномочия делегируются и на субмуниципальный уровень - соседским советам, советам потребителей и т.п.

Управление отдельными отраслями местной жизни по специальным  округам характерно в первую очередь для США. Здесь различаются школьные и специальные округа (первых в настоящее время насчитывается более 14 тыс., вторых - более 33 тыс.). Впервые школьные округа были образованы в штате Коннектикут в 1766 г. и затем получили распространение практически по всей стране. В 1942 г. в США функционировало 108 579 школьных округов. С тех пор количество последних сократилось более чем в семь раз, что явилось результатом их укрупнения с учетом задач, стоящих перед современной системой образования. Небольшие школьные округа, располагавшиеся в сельской местности, были зачастую не в состоянии обеспечить школьников современным оборудованием, дорогостоящими учебными лабораториями, спортивным снаряжением и т.п. Количество же специальных округов по сравнению с 1942 г. (8299), наоборот, увеличилось в несколько раз.

Специальные округа осуществляют управление отдельными местными службами. Расположены на территории США они неравномерно. 50% всех специальных округов приходятся на следующие восемь штатов: Калифорнию, Пенсильванию, Техас, Канзас, Миссури, Иллинойс, Небраску и Вашингтон. В то же время весьма небольшое количество таких округов функционирует в штатах Аляска, Гавайи и Луизиана. По функциональному признаку Консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет 19 основных типов специальных округов: пожарные, дренажные, санитарные, по водоснабжению, электроснабжению, охране вод, здравоохранению и др. Абсолютное большинство специальных округов являются одноцелевыми по своему назначению (многоцелевыми являются менее 7% специальных округов).

Специальные округа обычно создаются для деполитизации  той или иной сферы муниципальной деятельности, оказания населению услуг, которые по каким-либо причинам не могут быть предоставлены местными властями. Городским органам управления, например, зачастую не хватает территориальной юрисдикции для осуществления таких функций, как транспортное сообщение между городами, водоснабжение, управление инфраструктурой крупных морских портов, лишь часть которых находится в пределах города, и т.п. С помощью специальных округов удается частично преодолевать жесткие финансовые ограничения, характерные для деятельности местных органов общей компетенции. Последние, например, не могут взимать с жителей соответствующего территориального подразделения дополнительные (целевые) налоги для обеспечения их необходимыми услугами. Местные власти зачастую неохотно идут на увеличение обычных налогов, поскольку подобные шаги, как правило, весьма негативно воспринимаются населением и могут сказаться на результатах очередных выборов. Кроме того, на многие специальные округа не распространяются ограничения, связанные с заработной платой государственных служащих, что дает им возможность привлекать действительно квалифицированных специалистов и надлежащим образом оплачивать их труд.

В Великобритании (как  и в ряде других стран) работает целая  система публичных корпораций, действующих на территории всей страны и выполняющих отдельные функции, некогда осуществлявшиеся муниципальными властями. К таким организациям, в частности, относятся Управление атомной энергией, Управление водных ресурсов, Почтовое ведомство, Британская транспортная комиссия, Комиссия по развитию новых городов, Жилищная корпорация и др. Параллельно с подобными организациями растет число публичных корпораций, действующих в пределах отдельных территориальных единиц и регионов (Лондонское транспортное управление, Региональные больничные управления и др.).

В Канаде подобные корпорации могут быть как совершенно независимы от местных советов, так и находиться в определенном подчинении по отношению к последним. Объем их полномочий обычно зависит от политического курса правительства соответствующей провинции. Так, правительственный департамент, активно осуществляющий какую-либо программу, вполне может быть заинтересован в изъятии той или иной функции из ведения муниципальных властей и ее передаче соответствующей специализированной организации, деятельность которой представляется более управляемой и предсказуемой. Подобным организациям в Канаде могут быть переданы такие функции, как газо-, электро- и водоснабжение, планирование, здравоохранение, транспорт и др. Передача специализированным организациям отдельных функций (например, в области образования) может носить обязательный характер. Иногда канадским муниципалитетам предоставляется право выбора: осуществлять ту или иную функцию самим или передать ее соответствующей корпорации.

Аналогичные процессы происходят и в странах Латинской Америки. В Колумбии, например, различным  специализированным организациям были переданы такие муниципальные функции, как жилищное строительство, здравоохранение и некоторые другие. Подобный подход явился в определенной мере следствием формирования новой, технократической модели управления в странах региона, призванной способствовать изоляции управленческого процесса от влияния межпартийной борьбы.

Муниципальные органы все  чаще передают отдельные службы в частные руки на контрактной основе (для определения указанного феномена в научной литературе был даже введен специальный термин - "контрактное государство"). Тем самым они как бы превращаются в некие эквиваленты ассоциаций потребителей, выступающих в роли заказчиков, лишь оплачивающих услуги, предназначенные конечным потребителям. Как показывает американский опыт, в тех городах, где предоставление общественных услуг осуществляется не местными муниципальными службами, а иными организациями и учреждениями, интересы населения зачастую защищены значительно лучше. Перестав быть непосредственными производителями услуг, местные власти начинают отстаивать интересы в первую очередь потребителя. В этой роли глава местной администрации сравнивается с агентом по закупкам в крупной корпорации. Учитывая, что конкуренция между поставщиками растет пропорционально их количеству, глава местной администрации может стремиться увеличить число потенциальных поставщиков. Рост же конкуренции заставляет поставщиков более внимательно относиться к требованиям потребителя.