Органы местного самоуправления в зарубежных странах

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов  организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.¹

В большинстве современных  государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное  самоуправление - это такая система  управления местными делами, которая  осуществляется специальными выборными  органами, непосредственно представляющими  население той или иной административно-территориальной  единицы данной страны. Европейская  хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и являющаяся важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает общее определение  местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением  Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ  контролировать значительную часть  общественных дел, управлять ею в  рамках закона под свою ответственность  и на благо населения».

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что  местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов  любого демократического режима, а  право граждан на участие в  управлении общественными делами является составной частью демократических  принципов построения большинства  современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что  участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано  именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование  местных сообществ, облеченных реальными  полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально  приближенным к нуждам населения.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы  местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная  выборность и значительная самостоятельность  в решении местных вопросов. Эта  самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право  взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга  нормативных правовых актов по вопросам местного управления, распоряжение местной  полицией и т.д.

Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный  чиновничий аппарат, от которого прямо  зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее  время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности  элементов управленческой системы.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех  или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно  населением данной территориальной  единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего  государства, и, следовательно, не может  иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным  спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции «муниципалисты - вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию  региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных  вопросов.

2. СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В настоящее время в  научной литературе наиболее часто  встречается классификация известных  в мировой практике моделей организации  власти на местах, в основе которой  лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти. В  соответствии с данным подходом можно  выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.²

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается  факт, что компетенция органов  местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента. В  США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины. В качестве исходного  положения в данном случае применяется  формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип  самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает  право муниципальных органов  решать вопросы местного значения в  рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства  штата.

Данная модель не предусматривает  наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные  советы в пределах закона, обычая (сложившейся  практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции  центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в  основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных  проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые  законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного  контроля.

Рассматривая англосаксонскую  модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

Заметно отличается от англосаксонской  модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и  назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность  нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный  контроль за деятельностью органов  местного самоуправления.

Родоначальница континентальной  модели - Франция, для которой высокая  степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции  достаточно долго существовала система  многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего в административном и финансовом смысле) от вышестоящих  органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции  являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших  городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого  из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем  комиссара республики. Последний  наблюдает за законностью принимаемых  коммуной решений и в случае необходимости  обращается в суд за их отменой.

Приведенный в качестве примера  французский вариант организации  власти на местах является типичным для  континентальной модели местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую  и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в  виду, что в демократически развитых странах различия между этими  двумя моделями не носят принципиального  характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных  реформ местного самоуправления, позволяет  говорить об определенном сближении  некогда весьма отличных муниципальных  систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации  власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты  каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной  модели можно считать сочетание  достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением  на более высоком.

Советская модель организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, в том числе в Республике Беларусь.

Основными признаками данной модели являются следующие: единовластие представительных органов снизу  доверху, жесткая централизация  системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность  всех ее звеньев. Любой совет, начиная  с самого низового звена, - сельского, поселкового - является органом государственной  власти на соответствующей территории (даже если формально и считается  органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской  модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей  организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся  модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких  своеобразных административно-территориальных  единицах, как кочевое племя или  род, вожди единолично и в составе  советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения  стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение  вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран  вожди входят в состав органов  местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа - Новая Гвинея и  др.).

Уникальной самоуправляемой  общностью является киббуц в Израиле. Киббуц - трудовая коммуна преимущественно  сельскохозяйственного профиля, построенная  на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и  средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении. Высшим органом власти в киббуце  является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы  жизни коммуны, принимаются законодательные  нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра  в спорах частного и коллективного  характера. Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для  решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат  и различные комиссии по отдельным  социально - экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).

Рассматривая различные  модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах  одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно-территориального деления страны. Само административно-территориальное  устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной  организации. Это устройство в большинстве  случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается значительной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в  условиях принятия новых конституций  и конституционных законов, затрагивающих  другие аспекты в организации  государства.

Административно-территориальное  деление страны складывалось, как  правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение  этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку  административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии  и других) основы современной системы  административно-территориального деления  сложились еще в XIX веке, а в  Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому  в системе административно-территориального деления зарубежных стран до сих  пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие  по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.