С принятием "Об общих принципах организации МСУ
в РФ" активизировался процесс восстановления
самоуправленческих начал на местах и
их совершенствования на основе Конституции
РФ 1993 г. На основе этого Закона сложилась
новая организационно-территориальная
структура местного самоуправления, представляющая
собой симбиоз общественной и государственной
теорий местного самоуправления. Органы
местного самоуправления наделены публично-властными
полномочиями (проявление государственной
теории), но не рассматриваются как органы
государственной власти и не находятся
в подчинении последних (проявление общественной
теории).
Пятый этап. Начальная его точка
- внесение Президентом РФ в Государственную
Думу проекта нового ФЗ "Об общих принципах
ОМСУ в РФ", подготовленного комиссией
под руководством Д.Н. Козака. Данная комиссия
была создана Президентом РФ для подготовки
предложений по детальному и обоснованному
разграничению предметов ведения, полномочий,
объектов собственности между РФ, ее субъектами,
МО. Как уже говорилось выше, упомянутый
ФЗ был принят 6 октября 2003 г.
Муниципальная реформа направлена
на конкретизацию финансовой основы МСУ,
приближение муниципальной власти к населению,
уточнение правового статуса, прежде всего
полномочий, видов МО, формализацию нескольких
моделей МСУ, развитие форм территориального
общественного самоуправления.
Приближение муниципальной
власти к населению должен обеспечить вводимый
там, где он отсутствует, поселенческий
уровень МСУ (МО городских и сельских поселений).
В то же время предусмотрен и второй территориальный
уровень в виде муниципальных образований
муниципальных районов. Крупные города
получают статус городских округов, обладающих
полномочиями и городского поселения,
и муниципального района.
Сильная сторона Закона от 6 октября 2003
г. - допущение, пусть и минимальное, выбора
населением разных моделей формирования
и организации местной власти. До сего времени
доминировала одна модель, включающая
представительный орган местного самоуправления
и, как правило, главу муниципального образования.
Теперь предусмотрены разные схемы формирования
(выборов) органов местного самоуправления,
в том числе вариант косвенных выборов
представительного органа местного самоуправления
муниципального района.
2.Нормативное определение
местного самоуправления
Нормативное
определение местного самоуправления
в Российской Федерации представлено
в федеральных законах от 28 августа 1995
г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного
самоуправлении в Российской Федерации»,
а также в Европейской хартии местного
самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной
Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.
№ 55-ФЗ. Законодатель установил, что местное
самоуправление - признаваемая и гарантируемая
Конституцией Российской Федерации самостоятельная
и под свою ответственность деятельность
населения по решению непосредственно
и через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из
интересов населения, его исторических
и иных местных традиций. В ст. 1 Федерального
закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. более
полно воспроизведены конституционные
положения о том, что местное самоуправление
- это форма осуществления народом своей
власти, признаваемая, гарантируемая и
осуществляемая на всей территории Российской
Федерации одна из основ конституционного
строя. В ст. 3 Европейской хартии местное
самоуправление определяется как право
и реальная способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную
часть публичных дел и управлять ею, действуя
в рамках закона, под свою ответственность
в интересах местного населения.
Нормативные
определения местного самоуправления,
данные в законах «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг., имеют
ряд существенных отличий по сравнению
с Европейской хартией местного самоуправления,
поскольку в них четко определено, что
местное самоуправление является выражением
власти, а следовательно, и воли народа.
Чью волю выражают органы местного самоуправления,
согласно Европейской хартии, остается
неясным, поскольку установленный в Хартии
порядок избрания органов местного самоуправления
еще не является свидетельством их негосударственного
происхождения.
Предмет
деятельности местного самоуправления
в законах определен словосочетанием
«вопросы местного значения». В Европейской
хартии они определяются как публичные
дела. При определении статуса местного
самоуправления помимо термина «управлять»,
«решать», в Хартии часто используется
термин «регламентировать». Данный термин
предполагает возможность органами местного
самоуправления создавать свои нормативно-правовые
модели регулирования порядка решения
«значительной части публичных дел», что
существенно повышает возможности местного
самоуправления в плане реализации самоуправленческих
начал.
Отмечено,
что по своей сути оба определения местного
самоуправления тождественны. Это проявляется,
прежде всего, в оценке его как института
публичной власти. Согласно Конституции
Российской Федерации, местное самоуправление
представляет собой самостоятельный уровень
публичной власти. Так, в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации
от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке
конституционности ст. 80, 92, 93, 94 Конституции
Республики Коми и ст. 31 Закона Республики
Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной
власти в Республике Коми» содержится
«указание на то, что органы местного самоуправления
являются органами власти, что само по
себе не свидетельствует об их государственной
природе. Публичная власть может быть
и муниципальной»11Собрание законодательства Российской
Федерации. - 1998. - № 4 . - Ст. 532..
Анализируя
имеющиеся в юридической доктрине подходы
к исследованию природы местного самоуправления,
отмечает позицию ряда авторов о том, что
характер публичной власти местного самоуправления
не соответствует его статусу, закрепленному
в Конституции Российской Федерации, поскольку
публичную власть от имени всего народа
может представлять только государство.
Местное самоуправление также является
элементом государственного устройства,
и, следовательно, в публичном выражении
своей воли органы местного самоуправления
не отличаются от органов государственной
власти. Таким образом, власть органов
местного самоуправления производна от
государственной власти и в этом смысле
является ее продолжением.
Согласно
положениям Европейской хартии местного
самоуправления основные полномочия органов
местного самоуправления устанавливаются
Конституцией или законом. В этих пределах
органы местного самоуправления обладают
полной свободой действий для реализации
собственной инициативы по любому вопросу,
который не исключен из сферы их компетенции
и не находится в ведении какого либо другого
органа власти22 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №
55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии
местного самоуправления"// Собрание
законодательства Российской Федерации.
- 1998. - № 15. - Ст. 4.. Такого рода автономность
реализации властных полномочий свидетельствует
о том, что субъект, несущий эти властные
полномочия, по некоторым важным параметрам
не может входить в систему органов государственной
власти.
3.Понятие и юридически значимые признаки
местного самоуправления.
МСУ в РФ - форма осуществления
народом своей власти обеспечивающая
в пределах, установленных Конституцией
РФ, ФЗ, а в случаях, установленных ФЗ, законами
субъектов РФ, самостоятельное и под свою
ответственность решение населением непосредственно
и (или) через ОМСУ вопросов местного значения
исходя из интересов населения, с учетом
исторических и иных местных традиций.
Под МСУ понимается право и
реальная способность ОМСУ регламентировать
значительную часть публичных дел и управлять
ею, действуя в рамках закона под свою
ответственность в интересах местного
населения.
Самостоятельная и под свою ответственность активность.
Самостоятельная активность - осуществляемая
людьми по своей воле и в своем интересе.
В правоведении принято различать положительную
и негативную ответственность. Положительная
ответственность - это понимание важности
своих действий для общества, стремление
и желание выполнить их как можно лучше,
эффективнее, быстрее, надлежащее осуществление
своей социальной роли. В правовой сфере
она связана с социально-правовой активностью,
проявлением инициативы при реализации
правовых предписаний. Негативная ответственность
связана не с собственным сознанием личности,
а с внешним воздействием на нее со стороны
общества, государства, иных лиц. Ее суть
- возложение на индивидов обязанности
претерпевать лишения за совершенные
ими правонарушения.
Конечно, законодатель, говоря
об ответственности населения, имеет в виду
ответственность положительную. Деятельность
под свою ответственность - это не обязанность
населения претерпевать коллективные
лишения, применяемые государством, а
обязанность деятельно осуществлять собственные
самоуправленческие права, полномочия.
Правда, ответственное самоуправление
предполагает, что в случае ненадлежащего
осуществления гражданами своих прав
вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические,
политические, т.п. последствия ложатся
на население и могут государством не
компенсироваться.
Активность, признаваемая и
гарантируемая Конституцией. Признаваемая
активность - осуществляемая людьми как
их естественное социальное притязание
в одностороннем порядке независимо от
ее правового допущения. Государство с
помощью правовых средств лишь упорядочивает,
оформляет самоуправленческую активность
местного населения, не учреждая ее. Конституция
как бы говорит, что законодатель по своему
усмотрению не вправе вводить или упразднять
местное самоуправление. Задача законодателя,
таким образом, ограничивается творческой
конкретизацией разбираемого института.
Отсюда местное самоуправление осуществляется
населением по его собственному праву,
а не по праву государства.
Гарантируемая активность -
подкрепляемая, защищаемая государством
с помощью ряда мер, прежде всего, тех, что
предусмотрены конституционно. Имеется
в виду законодательное, материальное,
организационное, методическое, тому подобное
содействие местному населению, органам
местного самоуправления со стороны государства.
МСУ как праву населения корреспондирует
обязанность государства, его органов
обеспечивать условия для его деятельного
осуществления.
Содержание МСУ. Его составляют
вопросы местного значения как вопросы
непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения муниципальных образований,
решение которых в соответствии с законодательством
осуществляется населением и (или) органами
местного самоуправления самостоятельно.
Таким образом, вопросы местного значения
- это совокупность дел, во-первых, нацеленных
на обеспечение нормальной жизнедеятельности
местных сообществ жителей и, во-вторых,
решаемых самими этими сообществами самостоятельно
или предрасположенных к такому решению,
пусть и посредством публичного управления,
разделяющего управляющих и управляемых.
Круг вопросов местного значения очерчен
в гл. 3 Закона от 6 октября 2003 г.
Пространственные рамки МСУ.
Такие рамки законодатель устанавливает
с помощью категории "муниципальное
образование".
МО - это городское или сельское
поселение, муниципальный район, городской
округ либо внутригородская территория
города федерального значения. Отличительные
признаки МО: а) осуществление в его рамках
местного самоуправления; б) обособленная
муниципальная собственность; в) местный
бюджет; г) наличие органов местного самоуправления
(представительного, исполнительно-распорядительного,
главы муниципального образования); д)
населенная территория; е) устав муниципального
образования, зарегистрированный в установленном
законодательством порядке.
Субъектный состав местного
самоуправления. Для формализации субъектного
состава МСУ законодатель использует
двухуровневую модель. К первому уровню
он относит население соответствующих
муниципальных образований. Следовательно,
основой управленческой деятельности
являются воля и интересы местных сообществ,
то, что объединяет отдельных жителей
в единый территориальный коллектив. При
этом под едиными интересами жителей следует
понимать органичный сплав индивидуальных
и групповых интересов, складывающихся
на местах. Таким единым интересом, например,
выступают энергетические, транспортные,
жилищно-коммунальные, торговые сети,
рынок труда и капитала, учреждения образования
и здравоохранения, обеспечивающие удобное
жительство и эффективное взаимодействие
людей во всех сферах их жизнедеятельности.
Второй уровень составляют отдельные жители,
иные непосредственно изъявляющие свою
волю субъекты по отношению к общемуниципальным
интересам. Это, конечно, и органы местного
самоуправления. Общие запросы жителей
выявляются в процессе их взаимодействия,
задавая программу деятельности ОМСУ.
Последние в правовой сфере выступают
правопредставителями своих местных сообществ.
Однако отдельные жители по отношению
к собственным интересам (не интересам
местного населения в целом) должны рассматриваться
как первичные субъекты самоуправления.
Черты:
1) самостоятельное решение
вопросов местного значения;
2) ОМСУ не входят в
систему органов государственной
власти;
3) ОМСУ не относятся
ни к одной ветви власти;
4) население самостоятельно
формирует ОМСУ.
Принципы ОМСУ:
1)Принцип самостоятельности:
Население самостоятельно формирует
ОМСУ;
Самостоятельно решает вопросы
местного значения;
Экономическая самостоятельность
заключается в правовой собственности
(владеть, пользоваться, распоряжаться)
муниципальным имуществом, т.е. сдавать
в аренду, покупать;
2)Принцип народовластия: население
участвует в решении основных вопросов
формирования ОМСУ, выбирает глав муниципальных
образований, решает территориальные
вопросы;
3)Принцип социальной справедливости:
распределение доходов среди малоимущих
слоев населения, позволяющие достойно
жить;
4)Принцип демократизма: референдумы,
свободные выборы;
5)Принцип верховенства закона:
НПА муниципальных образований должны
соответствовать КРФ;
6)Принцип законности: заключается
в том, что ОМСУ и органы государственной
власти равны перед законом;
7)Принцип гласности: через СМИ
публикуется деятельность органов государственной
власти;
8)Принцип плановости: бюджет
МО рассчитывается на определенный срок
и расходуется с соответствии с целевыми
программами по целевому назначению;
9)Принцип объективности: т.е.
разрабатывая целевые программы должны
объективно смотреть на жизнь.
4.Принципы и гарантии осуществления местного
самоуправления.
Принципы местного самоуправления –
предусмотренные ФЗ требования (условия),
определяющие природу МСУ, его место и
роль в системе народовластия, основания
и порядок формирования и деятельности
ОМСУ, юридические механизмы и гарантии
реализации права граждан на местное самоуправление.
Таковыми являются: гарантированность
местного самоуправления, его самостоятельность
в решении вопросов местного значения;
многообразие организационных форм; обособленность
от системы органов государственной власти;
ответственность органов местного самоуправления
перед населением; их выборность, открытость,
гласность; государственная поддержка
местного самоуправления и др.