Отзыв выборного должностного лица

1.2. Отзыв как составная часть непосредственного самоуправления населения

Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления является одной из форм непосредственной демократии. Отзыв – это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Институт отзыва – это специфический институт народовластия, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением и их избирателями. Досрочное прекращение полномочий выборных лиц является формой их ответственности перед населением и избирателями.

Непосредственное самоуправление включает в себя территориальные формы прямого волеизъявления граждан, в которых могут принимать участие все избиратели муниципальных образований либо их часть. Непосредственная демократия включается в себя также формы, создаваемые по производственному, отраслевому, функциональному признаку (например, советы ветеранов, родительские комитеты и т.д.).

Отзыв выборного  лица местного самоуправления есть форма  осуществления народовластия и  реализации конституционного права  граждан на участие в управлении делами государства и муниципальных образований. Установление отзыва выборного лица расширяет возможности граждан по формированию дееспособных, авторитетных составов выборных органов местного самоуправления, служит гарантией усиления юридической ответственности выборных лиц [22, с. 184].

Вопрос об отзыве выборного  должностного лица местного самоуправления должен решаться путем голосования, а не путем проведения местного референдума. Как указал Конституционный Суд, каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум не должен быть направлен на отрицание состоявшихся выборов.

Таким образом, отзыв выборного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности выборного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий выборного лица по воле избирателей.

Решение вопросов непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального образования к его ведению, зависит  во многом от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы. Все это обусловливает необходимость функционирования и использования в системе местного самоуправления института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, различных форм контроля их деятельности.

Статьями 3 и 130 Конституции  РФ установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также  через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Отсюда следует, что граждане осуществляют свою власть прежде всего через своих представителей в этих органах. Это право нарушается, если избиратели утрачивают доверие к депутату и выборным должностным лицам. Поэтому право на их отзыв жизненно необходимо и является неотъемлемым элементом народовластия.

Более подробно остановимся на ответственности  органов местного самоуправления перед  населением муниципального образования, предусмотренной ст. 70 Закона о местном  самоуправлении. В данном Законе не содержится понятие ответственности перед населением, и как уже было отмечено выше, не определяются основания и порядок наступления ответственности.

Вместе с тем п. 2 ст. 71 Закона предусматривает право  населения муниципального образования отзывать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Соответственно отзыв депутатов, выборных членов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и есть вид их ответственности перед населением. Кроме того, законодатель уточняет, что население вправе отозвать перечисленных субъектов лишь в соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении.

Указанные положения содержатся в ст. 24 Закона, и в ней лишь перечисляются общие условия реализации института отзыва:

– голосование по отзыву проводится только по инициативе населения  в порядке, установленном федеральным  законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума;

– основания для отзыва и процедура отзыва указанных  лиц устанавливаются уставом  муниципального образования;

– основаниями для отзыва перечисленных субъектов могут  служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;

– процедура отзыва должна обеспечивать выборным лицам местного самоуправления возможность дать избирателям  объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых  в качестве основания для отзыва;

– депутат, член выборного  органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв  проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в  муниципальном образовании (избирательном округе);

– итоги голосования  по отзыву подлежат официальному опубликованию (обнародованию) [13, с. 26-27].

В законе о местном  самоуправлении от 06.10.2003 г. данный институт закрепляется в качестве обязательного  для всех муниципальных образований.

Многогранность  сущностной характеристики института  отзыва раскрывается также в положении, согласно которому отзыв, являясь формой непосредственного самоуправления, выступает одновременно и как элемент императивного мандата, и как форма муниципально-правовой ответственности.

Итак, отзыв наряду с общими признаками, характеризующего его как форму непосредственного самоуправления, имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, рассмотреть его в качестве элемента императивного мандата и формы муниципально-правовой ответственности.

Рассмотрение  отзыва как формы непосредственного самоуправления населения является общепризнанным среди ученых-правоведов, юристов-практиков. Их мнения в полной мере соответствуют воле законодателя. Вместе с тем институт отзыва – это специфический институт народовластия, возможный, но не обязательный в процессе осуществления местного самоуправления.

Таким образом, отзыв является формой прямой демократии и направлен на усиление связи  выборного лица местного самоуправления с населением непосредственно. Отзыв  позволяет достаточно оперативно вносить коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Следовательно, необходимо в законе субъекта исчерпывающим образом определить основания отзыва и возможные процедуры. Без установления четких правовых критериев отзыва должностного лица, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт вводится [18, с. 226].

1.3. Отзыв как санкция муниципально-правовой ответственности

Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности в настоящем момент пока еще находится в стадии формирования.

Потребность в ее выделении  объясняется, в первую очередь, тем, что идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. Во вторую очередь, это связано с происходящим в настоящее время процессом актуализации муниципального законодательства, а значит – с разработкой единых подходов к муниципально-правовой ответственности [12, с. 15].

Признаки отзыва как санкции  муниципально-правовой ответственности  исследуются в работе с учетом вышеизложенных обстоятельств, и их неминуемым следствием – отсутствием  единства мнений среди правоведов в понимании не только содержания, но даже и общих критериев, позволяющих отграничить муниципально-правовую ответственность от иных видов ответственности.

Одни авторы считают, что  здесь реализуется конституционно-правовая ответственность, другие именуют ее муниципально-правовой.

Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев пишут просто об ответственности, никак ее более точно терминологически не обозначая [15, с. 28].

К.И. Амирбеков относит  муниципально-правовую ответственность  к публично-правовой ответственности, так как в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты права несут ее перед основным источником местной публичной власти гражданином, населением муниципального образования [8, с. 87].

Е.С. Шугрина ответственность выборных лиц перед населением именует муниципально-правовой [23, с. 48].

По мнению профессора Г.Н. Чеботарева наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения природы  местного самоуправления представляется рассмотрение в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности.

По мнению Н.В. Витрука  «следует различать государственно-правовую (в ее рамках – парламентскую, ответственность по административному (регулятивному) праву, ответственность по судебному праву), муниципальную и иные отраслевые виды публично-правовой ответственности, а также отраслевые виды частноправовой ответственности (гражданско-правовую и др.), устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, другими нормативными актами» [10, с. 18].

В течение определенного  времени бытовало мнение о том, что  реализация норм муниципального, конституционного (государственного) права осуществляется организационными средствами. Но в  самих этих отраслях права нет  санкций, поэтому выполнение их предписаний обеспечивается, если это необходимо, санкциями других отраслей права – уголовного, административного, гражданского.

По мнению С.А. Авакьяна этот подход был ошибочным. Хотя бы потому, что каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, в том числе мерами ответственности, санкциями [6, с. 128].

Еще менее популярным является мнение о том, что санкции в  праве являются как бы внеотраслевыми, имеют универсальный характер, предотвращают  нежелательное поведение либо наказывают за него.

Так, материальная ответственность  сама по себе отнюдь не дает оценки соответствующего деяния как общественно опасного. Наличие штрафа в уголовном и  административном праве отнюдь не лишает данную меру ее отраслевой принадлежности (например, штраф в уголовном праве может учитываться при применении последующих мер уголовной ответственности, являясь квалифицирующим признаком), а сама уголовная ответственность не может наступить за несоблюдение гражданско-правового договора или попытку зарегистрироваться кандидатом в депутаты без соблюдения требований избирательного законодательства).

Наличие своих мер ответственности  – такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие. Санкции других отраслей права применялись не за муниципально-правовые составы правонарушений (или деликты, как сегодня принято говорить).

Фактически было два вида правонарушений: за первое наступала  муниципально-правовая ответственность, за второе – отраслевая. Например, принятие решения главой муниципального образования нарушающее права и свободы граждан муниципального образования, вызывает такие меры муниципально-правовой ответственности, как приостановление решения главы муниципального образования, отмена решения или отрешение от должности главы муниципального образования в случаях предусмотренных законодательством. А затем может применяться гражданская или уголовная ответственность направленная на восстановление нарушенного права и применение кары как меры ответственности.

Следовательно, можно говорить о так называемых совмещенных составах правонарушения, которые вызывают два вида ответственности. Речь идет не о двух наказаниях, применяемых к одному и тому же субъекту. Решение главы муниципального образования, нарушающего права и свободы граждан муниципального образования – признается судом недействительным и имеет отношение к высшему должностному лицу местного самоуправления. Вторая же мера – гражданская (возмещение вреда) или уголовная – применяется к конкретному лицу инициирующим противозаконное решение.

Еще одна причина, по которой  не признавалось наличие муниципально-правовой ответственности и санкций, это  очень ограниченное развитие самих  муниципально-правовых отношений.

После возрождения в нашей  стране института местного самоуправления и придания ему все более важного значения, вопрос о муниципально-правовой ответственности стал актуальным в силу того, что довольно много отношений развивается именно на уровне местного самоуправления, которое наиболее близко к населению. Данное утверждение подтверждается проводимой в Российской Федерации реформой местного самоуправления, главной задачей которой является построение гражданского общества, и максимальное приближение власти к населению.

На уровне местного самоуправления начинает проявляется принцип разделения властей, т.е. четко разделяется исполнительная власть и представительная власть, а, следовательно, мы можем уже говорить о применении механизма «сдержек и противовесов» на местном уровне. Если появился принцип разделения властей, а значит их определенная противопоставимость друг другу, то логичным было бы появление таких элементов муниципально-правовой ответственности, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования.