Отзыв выборного должностного лица

Таким образом, муниципально-правовая ответственность  – это разновидность юридической  ответственности, возникающей в сфере муниципально-правовых отношений в результате утраты выборными лицами местного самоуправления доверия у населения муниципального образования, следствием которой может являться их отзыв.

Ее признаками являются: специфичность основания  наступления ответственности, субъектного состава и санкций, а также особый уровень правовой регламентации.

Муниципально-правовая ответственность выборных должностных  лиц местного самоуправления предусматривается  нормативно-правовыми актами органов  государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и должна получить свое закрепление и детализацию в актах местного самоуправления, прежде всего в Уставах муниципальных образований. Этот вид ответственности не носит ни репрессивного, ни материального характера. Данная ответственность не должна быть формальной, т.е. необходимо предусматривать конкретный правовой механизм ее реализации. Этот вид отраслевой ответственности призван выступать в качестве реальной гарантии прав населения и конкретного гражданина по отношению к реальности осуществления местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования. С другой стороны ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления носящая характер отраслевой ответственности в настоящий период достаточно подробно регламентируется в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Глава 2. Правовое регулирование порядка отзыва выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации

2.1. Современная система нормативных актов (правовые источники отзыва)

Выделяются  три группы источников отзыва с учетом различных уровней правового  регулирования муниципальных отношений: федеральный, региональный, местный.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Основным среди них является Федеральный закон от 28.08.1995, в котором закреплено, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. При этом порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Следующим актом  федерального значения, хотя и не регулирующим непосредственно отзыв выборных лиц местного самоуправления, но имеющим  принципиальное значение для механизма его реализации, является Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный закон используется законодательством субъектов Российской Федерации для регулирования отзыва по, так называемому, бланкетному принципу, то есть, в законах субъектов Российской Федерации устанавливается, что к голосованию по отзыву выборного лица применяются требования вышеназванного Федерального закона.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает следующие особенности в регулировании отзыва:

 – голосование  об отзыве выборного лица осуществляется  в порядке, установленном для  проведения местного референдума.  Таким образом, законодатель снял  проблему выхода из ситуации в случае отсутствия норм о порядке проведения отзыва;

– основания  для отзыва выборного лица местного самоуправления и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

– основанием для  отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие), факт совершения которых этим лицом установлен в судебном порядке;

– закрепляется ряд важных гарантий для отзываемого, во-первых, процедура отзыва выборного  лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, а во-вторых, выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей;

– закон закрепил, что отзыв возможен вне зависимости  от правовой регламентации данного  института на уровне субъекта Российской Федерации.

Вторую группу источников составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Существуют несколько типов региональных законов, регулирующих механизм отзыва выборного лица местного самоуправления. К ним относятся: кодексы, законы субъектов Российской Федерации о порядке отзыва выборных лиц, либо только депутата, либо только выборного должностного лица, законы субъектов Российской Федерации о выборах, о статусе выборного должностного лица местного самоуправления, о статусе депутата представительного органа местного самоуправления.

Третья группа – нормативно-правовые акты муниципальных образований. Устанавливать или нет право отзыва решают сами муниципальные образования.

В уставах детальная  процедура отзыва обычно отсутствует. Этот вопрос регулируется законом субъекта Российской Федерации. В этой связи в уставах, как правило, содержится бланкетная норма, отсылающая к соответствующему законодательству.

Так, например, в ст. 13 Устава городского округа «Саранск» [5] предусмотрены основания и процедура отзыва только депутата. В то же время в главе 12 «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления» Устава закреплено, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральным законодательством (ст. 63). Основания ответственности перед государством, безусловно, получили в Уставе правовую регламентацию.

В частности, в  нем устанавливается, что «ответственность Председателя Совета депутатов, Совета депутатов, Администрации и Главы Администрации перед государством наступает на основании решения суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Конституции Республики Мордовия, законов Республики Мордовия, настоящего Устава, а также в случае ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных федеральными и республиканскими законами» (ст. 64) [5]. Что же касается уточнения оснований и порядка ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, то больше в Уставе каких-либо упоминаний о таком виде ответственности не имеется.

Устав городского округа «Саранск» в ст. 13 предусматривает лишь два основания отзыва депутатов: конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке; неоднократные (два и более раза) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста, факт совершения которых этим лицом установлен в судебном порядке.

Даже такие  значимые нарушения, как недобросовестное выполнение депутатских полномочий; отказ от ведения приема граждан; отказ от рассмотрения жалоб и  обращений жителей муниципального образования, не включены в перечень оснований отзыва. И это имеет место в условиях, когда «во власть в немалой степени хлынули неподготовленные и авантюристичные люди, не думающие об интересах народа, не желающие на должном уровне выполнять свои обязанности, а также злоупотребляющие своим мандатом» [17, с. 26].

В целом приходится констатировать, что в современных  российских условиях институт отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает.

2.2. Основания отзыва выборного лица местного самоуправления

Вместе с  тем, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 в отличие от законов предыдущих лет право граждан на отзыв муниципальных выборных лиц впервые так обставлено не соответствующими демократии нормами, что превратилось практически в нереализуемую форму демократии и фактически перестало работать. Потому что основанием для отзыва стала не утрата доверия как раньше, а только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. А выборное лицо стало считаться отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, уже не из числа принявших участие в голосовании, а из числа зарегистрированных в избирательном округе (ч. 2 ст. 24).

Наряду с  несомненными достижениями новый закон  поставил также ряд вопросов по реализации отзыва, например, неконкретность его  оснований – «противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке». А ведь неконкретные формулировки законов дают довольно большой простор для субъективного, произвольного их толкования, а саму норму превращают в сугубо избирательный инструмент. В связи с чем вполне вероятно могут возникнуть проблемы со злоупотреблением исками в суд о привлечении выборных лиц к ответственности.

Так, например, халатность, исполнение обязанностей спустя рукава, круговая порука, формально-бюрократическое равнодушное отношение к людям, безнравственные проступки и т.д. не должны наказываться? Почему, например, государственный гражданский и муниципальный служащий за ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей, включающих необходимость соблюдения ограничений, запретов и даже требований к служебному поведению, может представителем нанимателя быть освобожден от замещаемой должности, а выборные лица могут отзываться избирателями только за противоправные нарушения? Представляется, что более высокие требования должны предъявляться прежде всего к выборным лицам, они должны служить примером для тех, кто работает под их руководством. А их противоправными действиями должно заниматься не население, а правоохранительные органы.

Близким к данной проблеме является вопрос об отзыве депутата представительного органа муниципального района, который согласно новому закону может состоять из депутатов, избираемых представительными органами внутрирайонных поселений из своего состава. То есть, депутаты представительного органа муниципального района могут избираться путем косвенного голосования избирателей. В таком случае, представляется, что депутат представительного органа муниципального района может быть отозван избирателями того округа, в котором он был изначально избран в качестве депутата представительного органа поселения. При этом возможность и процедура отзыва указанной категории депутатов должна быть прописана в уставе муниципального образования с учетом особенности их избрания.

Вызывает большое  сомнение и необходимость подтверждения в судебном порядке конкретных противоправных решений или действий (бездействия) выборных лиц, по которым избиратели намерены инициировать голосование по отзыву. Это требование еще раз демонстрирует, насколько сильно у нас в стране стало в последние 20 лет неверие депутатов-законодателей своим избирателям, неверие даже в целом их местным гражданским сообществам, большинство из которых насчитывает от нескольких тысяч до нескольких десятков и сотен тысяч жителей.

Все другие субъекты публично-правовых отношений решают вопросы привлечения к ответственности, включая освобождение от должности, самостоятельно, а многие единолично. При этом ни один нормативный акт не обязывает их получать предварительно на этот счет каких-либо подтверждений суда. Почему же такое недоверие местному гражданскому сообществу? А ведь каждое из них состоит в основном из жизненно мудрых и ответственных людей, среди которых немало депутатов, государственных и муниципальных служащих, ученых, юристов, учителей. К тому же нигде, ни в каком нормативном правовом акте не установлено, каким образом и кому, в случае намерения инициировать отзыв выборного лица, следует получать подтверждение суда. И не случится ли так, что, пока будут годами доказывать в суде противоправные действия выборного лица, его самоуправство, некомпетентность, правовой нигилизм, протекционизм будут причинять людям ущерб и страдания? [20, с. 48].

Норма, устанавливающая, что выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе, практически неосуществима. Этого за последние 20 лет не удалось достигнуть даже ни на одном федеральном референдуме, пожалуй, ни на одном региональном и местном референдуме. Даже на референдумах, где, например, явка участников референдума составляла 55% и 90% из них голосовали за принятие решения, в целом число проголосовавших было менее половины зарегистрированных участников референдума. Все это относится и к выборам всех уровней.

Такого за всю современную историю института отзыва в нашей стране никогда не было. Нет такого и в тех демократических государствах, в которых законом закреплено право на отзыв выборных лиц. Тем самым осознанно или неосознанно, но населению, являющемуся главным субъектом в системе местного самоуправления, наделенным наибольшими властными полномочиями, под различными предлогами не позволяют использовать свою власть для очищения корпуса им же избранных должностных лиц муниципальных образований от случайных людей за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, за безнравственные действия, порочащие честь и достоинство выборного лица.

Нельзя не видеть, что в настоящее время органы и должностные лица местного самоуправления нередко в условиях отсутствия действенного контроля, как сверху, так и снизу, бесконтрольны, безответственны перед населением и безнаказанны. В средствах массовой информации постоянно сообщается о фактах злоупотребления, самоуправства, бездеятельности со стороны муниципальных органов и их должностных лиц. Имеются факты проникновения на выборные должности органов местного самоуправления представителей криминальных структур [20, с. 48-49].