Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью

Также на формирование муниципальной собственности существенно влиял и процесс приватизации. Приватизация государственного и муниципального имущества осуществлялась на основе Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991г. №1531-1, Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992г., утвержденной постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 года №2980-1, местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов РВ, комитетами по управлению муниципальным имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления. В настоящее время действует Федеральный Закон от 21 декабря 2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Президент РФ и Правительство РФ издали ряд нормативных актов, определяющих порядок функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, которые остались в ведении приватизируемых предприятий.4

В настоящее время, как на федеральном, так и на уровне субъекта и местном уровне уделяется большое внимание земельным отношениям. Статья 11 Земельного кодекса Российской Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений.

Глава II. ПОЛНОМОЧИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ УНЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

2.1 Полномочия органов местного самоуправления

Исчерпывающим образом, полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью отражены в Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 22 апреля 1996 года №38-Ф3 с последующими изменениями от 26 ноября 1996 года внесенными Федеральным законом №141-Ф3.

Компетенция органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью также отражена в Законе. Так статья 6 Закона перечисляет те вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. Статья 15 Закона определяет исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления, ну а статья 17 указывает на тот факт, что компетенция иных органов местного самоуправления, в том числе и исполнительных, определяется Уставом соответствующего муниципального образования.

В частности, к предметам ведения местного самоуправления или муниципальных образований Законом отнесено:

а) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Иначе говоря - вся триада правомочий собственника

б) местные органы, включая формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и решение иных финансовых вопросов местного значения.

Исключительная компетенция представительного органа самоуправления в имущественной сфере раскрывается в таких полномочиях как:

а) принятие общеобязательных правил и предметом ведения муниципального образования, которые предусмотрены Уставом муниципального образования. Это касается и такого предмета ведения как владение, использование и распоряжение муниципальной собственностью

б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении

в) установление местных налогов и сборов

г) определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Интересным представляется то, что несколько дублируют друг друга первое и четвертое полномочия, причем четвертое полномочие - "управление и распоряжение муниципальной собственностью" несколько ограничивают гражданско-правовой смысл понятия муниципальной собственности, как права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в собственности муниципального образования. Следовательно, более емким представляется полномочие представительного органа местного самоуправления принимать общеобязательные правила - нормативные акты по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.

Часть соответствующих общеобязательных правил устанавливается представительным органом при утверждении Устава, в соответствии с подпунктом 13 пункта 1 статьи 8 Закона, устанавливающим, что "общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью должны быть указаны в Уставе муниципального образования". Что же касается конкретных норм и требований к порядку владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, то есть к осуществлению полномочий муниципального образования как собственника, то их представительный орган вправе устанавливать своими отдельными правовыми актами. В Законе (ст.29) предусматривается лишь одно общее ограничительное правило права собственника в отношении имущества, являющегося муниципальной собственностью, от имени муниципального образования осуществляют исключительно органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации и Уставом муниципального образования - непосредственно населения. Однако здесь возникает очень интересный вопрос: могут ли от имени муниципального образования осуществлять права собственника иные лица, в случае если в соответствии с общими положениями Гражданского Кодекса РФ, им были бы поручены такие полномочия. То же самое касается и приватизационного законодательства, а именно договора поручения и продажи муниципального имущества. Ведь в соответствии со статьей 125 ГК РФ, от имени муниципального образования право собственника могут осуществлять " юридические лица и граждане". В соответствии все стой же статьей 29 Закона императивно установлено, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или в лице представительного органа местного самоуправления вправе определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых объектов. Но если дело обстоит так, а это в соответствии с Законом как есть, то под сомнение можно поставить правомерность многочисленных ограничений регулирования органами местного самоуправления процессов в приватизации муниципальной собственности, которые установлены Федеральным Законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Если руководствоваться законом "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации", то среди перечисленных полномочий органов государственной власти отсутствуют полномочия по определению хотя бы общих положений о приватизации муниципальной собственности. В тоже время, статьи Закона 7 и 49 указывают на прямой запрет на ограничение прав местного самоуправления, которые установлены Конституцией и федеральными законами. "В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституцией Российской Федерации, настоящего Федерального закона, применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона". В таком случае правомочен вопрос о том, подлежит ли исполнению целый ряд положений нового законодательства о приватизации, и какие действия следует предпринимать органам местного самоуправления, не стоит ли органам местного самоуправления, основываясь на прямом действии Закона, самостоятельно определять условия и порядок приватизации муниципальной собственности, которые опираются и находятся в прямом соответствии с нормами гражданского права.

2.2 Ответственность по обязательствам муниципальных образований

Специфика ответственности по обязательствам муниципальных образований заключается в следующем:

• муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;
• обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом;
• юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам;
• муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом;
• Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам муниципальных образований;
• муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.5

Перечисленные правила не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

В указанных нормах ст. 124-126 Гражданского кодекса в отношении муниципальных образований установлено регулирование, аналогичное регулированию, предусмотренному в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако ГК РФ содержит и нормы, устанавливающую отличия в правовом режиме муниципальной и государственной собственности. Так, в ст. 214 установлено: "Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Статья 225 ГК РФ предусматривает преимущественное право органов местного самоуправления по обращению в муниципальную собственность бесхозяйных вещей. Часть норм Гражданского кодекса, определяющих правовое положение муниципальной собственности, подлежит дальнейшей конкретизации в законах, где также могут быть установлены нормы, относящиеся исключительно к муниципальной собственности. В частности, согласно ст. 212 ГК РФ законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности.

2.3 Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности

 Органы местного самоуправления  с предприятиями, учреждениями и  организациями, не находящимися  в муниципальной собственности, могут вступать в гражданско-правовые  отношения, основанные на равенстве  сторон, и публично-административные  отношения, основанные на властеотношениях.

 В гражданско-правовые  отношения муниципальные образования  могут вступать как обычные  юридические лица.

 Согласно действующему  законодательству муниципальное  образование может наделяться  правами юридического лица. Следовательно, от имени муниципального образования  могут приобретаться и осуществляться  имущественные и иные права  и обязанности, от его имени  без доверенности могут выступать  в суде глава местной администрации, другие должностные лица местного  самоуправления в соответствии  с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным  законом “Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации” и  уставом муниципального образования  наделяются правами юридического  лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления  управленческих функций, и подлежат  государственной регистрации в  качестве юридических лиц в  соответствии с федеральным законом.

 Представительный орган  муниципального образования и  местная администрация как юридические  лица действуют на основании  общих для организаций данного  вида положений Федерального  закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” применительно к учреждениям.

 Основаниями для государственной  регистрации органов местного  самоуправления в качестве юридических  лиц являются устав муниципального  образования и решение о создании  соответствующего органа местного  самоуправления с правами юридического  лица. В случае отсутствия устава  муниципального образования основаниями  для государственной регистрации  органов местного самоуправления  в качестве юридических лиц  являются:

• для представительного органа муниципального образования — протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
• для иных органов местного самоуправления — решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

 В публично-административные  отношения, основанные на власте-отношениях, органы местного самоуправления вправе вступать в случаях, когда речь идет об участии этих органов в публично-правовых общественных отношениях.

 Например, установление  для предприятий, учреждений, организаций, не являющихся муниципальной  собственностью, различного рода  квот или принятие решений  органами местного самоуправления  о выдаче либо отказе в выдаче  различного рода разрешений, лицензий, иных административно-правовых актов  может быть основано только  на властеотношениях. Более того, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления обязательны для всех, кому они адресованы, и за их неисполнение могут быть применены меры ответственности.

 В публично-правовые отношения органы местного самоуправления могут вступать и в тех случаях, когда муниципальное образование не является юридическим лицом, поскольку наличие или отсутствие прав юридического лица у муниципального образования не влияет на объем государственно-властных или административно-властных полномочий органов местного самоуправления, поскольку действующим законодательством местное самоуправление наделяется властными полномочиями не как объект гражданских правоотношений, а как ветвь публичной власти, признаваемой не только на территории Российской Федерации, но и на международном уровне.

2.4 Этапы реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности управления муниципальной собственностью

Первый этап - повышение эффективности и прозрачности управления муниципальной собственностью и повышение эффективности хозяйственной и финансовой деятельности муниципальных предприятий и учреждений, увеличение бюджетной эффективности имущественных прав в коммерческих организациях, приватизируемого и сдаваемого в аренду имущества и земли через создание Муниципального совета. На первом этапе необходимо провести работу по формированию инфраструктуры управления, в частности, создать Муниципальный совет, разработать единые, доступные для служебного пользования информационные базы данных по муниципальной собственности (в том числе земле), создать необходимое для эффективного управления муниципальным имуществом законодательное поле, усилить координацию работы структурных подразделений администрации района.