Понятие и виды гарантий местного самоуправления

Введение

Конституция Российской Федерации  признает и гарантирует местное  самоуправление (ст. 12)¹. В Конституции РФ в статье 133 закреплены важнейшие гарантии местного самоуправления. А именно: 1. право на судебную защиту, 2. на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, 3. запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Гарантированное право населения страны на местное самоуправление подразумевает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Данный подход предполагает рациональное разграничение полномочий между различными уровнями власти, совершенствование законодательства и соответствие полномочий материально-финансовым ресурсам.

Однако практика осуществления  местного самоуправления показывает, что в стране система гарантий для решения местным сообществом вопросов местного значения в полном объеме не создана. По оценке состояния местного самоуправления в России, можно сказать, что оно находится в бедственном положении в сфере экономики и финансов большинства муниципальных образований. Так же наблюдается низкий уровень развития муниципальной инфраструктуры, наличие социальных проблем, отсутствуют единые подходы со стороны государственной власти при предоставлении финансовой поддержки органам местного самоуправления. В практической деятельности местного самоуправления не однократно встречаются случаи нарушения прав населения, а также органов управления муниципальных образований. Вполне возможно, что меры, направленные на укрепление вертикали власти, могут привести к теории местного самоуправления как к децентрализованному государственному управлению, осуществляемому на муниципальном уровне. Некоторые положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении 2003 года) отражают данную тенденцию. В данном законе (сравнивая с прежней редакцией) отсутствует глава, посвященная гарантиям местного самоуправления. Один из институтов муниципальной отрасли права, который конкретизирует конституционный принцип гарантированности местного самоуправления, упразднен. Конечно, в стране существуют проблемы по присвоению «чужих» предметов ведения структурами власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований. Не решение подобных проблем может привести к снижению ответственности органов местного самоуправления, отчуждению граждан от власти, потере у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

Таким образом, тема данной курсовой работы является значимой и актуальной в настоящее время. Значительный вклад в развитие муниципального права, как науки, так и отрасли внесли такие учёные, как С.А. Авакьян, П.В. Анисимов, Н.С. Бондарь, М.В. Баглай, С.Н. Бочаров, Н.И. Грачев, В.Г. Игнатов, В.Т. Кабышев, М.Н. Козюк, O.E. Кутафин, В.В. Лазарев, Ж.И. Овсепян, В.В. Пылин, Н.В. Постовой, A.C. Прудников, Ю.М. Прусаков, В.Д. Симухин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шургина, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов и др.

Однако специально не исследовались проблемы, связанные с обеспечением и защитой прав местного самоуправления, соответственно вопросы гарантий и защиты местного самоуправления до настоящего времени не получили полного и самостоятельного научного освещения.

Объектом исследования курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации конституционно закрепленного института гарантий местного самоуправления в условиях современной России.

Предметом исследования выступают положения Конституции Российской Федерации, международное, федеральное и региональное законодательство, муниципальные правовые акты, в целом нормы права, регулирующие правовой институт гарантий местного самоуправления и практика их реализации.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе системного анализа, исследовать реализацию института гарантий местного самоуправления.

Для достижения указанной  цели в ходе исследования предполагалось решить следующие задачи:

- раскрыть содержание основных понятий, используемых в правовом институте гарантий местного самоуправления;

- дать характеристику видам гарантий прав местного самоуправления и их правовому регулированию;

- проанализировать теорию судебной защиты прав местного самоуправления.

1. Теоретико-правовые основы гарантий местного самоуправления
1. Понятие гарантий прав местного самоуправления и их особенности

Гарантия в переводе с  французского garantir означает «обеспечивать». Толковый словарь русского языка трактует гарантию как ручательство, порука, в чем-нибудь, обеспечение². Нельзя сказать, что в современных научных и иных источниках гарантиям местного самоуправления не уделялось внимания. Наоборот они довольно широко освещались учеными-государствоведами (Авсеенко В.И., Бабун Р.В., Бондарь Н.С., Бочаров С.Н., Кудин В.А., Кутафин O.E., Прудников A.C., Симонов A.M., Пылин В.В., Фадеев В.И., Шугрина Е.С. и др.) в различных изданиях. Однако глубокого системного анализа реального положения дел с обеспечением прав местного самоуправления не проводилось. Фактически освещения сводились к комментированию конституционных положений и действующего в то время Федерального закона от 28.02.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении 1995 года). Большинство ученых существующие проблемы местного самоуправления в своих работах не отражали, в изданиях фактически отсутствовали элементы критики. А между тем, по инициативе администрации Президента России в 2000-2003 гг. в стране была проделана большая работа по изучению проблем реализации действующего с 1995 г. вышеуказанного закона и поиску действенных механизмов развития местного самоуправления, отвечающего объективным реалиям³.

  Обновленный закон  об общих принципах организации  местного самоуправления сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом. В целом - на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной.

  В современной литературе  встречаются различные определения  гарантий прав местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что  гарантии местного самоуправления - это условия и средства, позволяющие обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту прав местного самоуправления. По мнению Фадеева В.И., система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту⁴. Это мнение разделяет и Шугрина Е.С. в своем издании. Группа авторов во главе с профессором Бондарем Н.С. полагает, что гарантии местного самоуправления представляют собой систему средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление⁵. Одновременно это также своеобразный механизм ограничения государственной власти, которая всегда стремиться к усилению своего влияния на местном уровне, включая сферу местного самоуправления. В научных работах, посвященных конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления гарантии представлены как система средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализаций гражданами их прав на местное самоуправление. Ткачева H.A., говоря о гарантиях основ конституционного строя, определяет их как организационно-правовые условия и средства, которые обеспечивают реальность, социальную исполнимость предписаний, содержащихся в нормах этого института, а также их охрану и защиту в случае нарушения⁶. Как видим, в научных изданиях имеет место тенденция использовать понятие гарантий более широко. Фадеев В.И. к общим принципам местного самоуправления относит и государственную гарантию местного самоуправления. Общие принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Указанная позиция соответствует ст. 12 Конституции Российской Федерации, где говориться, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление⁷. Сходной позиции придерживается и Шеремет К.Ф. По данным им определению, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической конституции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают»⁸.

2. Классификация гарантий местного самоуправления

Вопросы классификации гарантий местного самоуправления имеют, несомненно, как теоретическое, так и практическое (прикладное) значение. В теоретическом аспекте классификация позволяет обеспечить логичность и последовательность научного исследования. «В практической плоскости, - пишет М.В. Карасева, - классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении научного материала и т.д.». Более того, «правильно составленная классификация, отобразив закономерности развития классифицируемых объектов, глубоко вскрывает связи между изучаемыми объектами и помогает исследователю ориентироваться в самых сложных ситуациях, служит основой для обобщающих выводов и прогнозов».

В законодательстве не существует четкого решения вопроса о  классификации гарантий местного самоуправления. Подходы же к классификации гарантий местного самоуправления, имеющиеся в юридической литературе, наоборот, отличаются большим разнообразием. На характеристике некоторых из них хотелось бы остановиться подробнее.

Наиболее распространено разделение гарантий местного самоуправления на общие и специальные (юридические). Такая классификация позволяет  выделить с одной стороны гарантии, напрямую связанные с осуществлением местного самоуправления (специальные), а с другой стороны - связанные  с ним, но не напрямую, а опосредованно (общие). Данный критерий сводится к  разделению гарантий местного самоуправления в зависимости от формы и степени  воздействия на общественные отношения, возникающие при реализации права на местное самоуправление. Под общими гарантиями понимаются экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления⁹.

К общим гарантиям чаще всего причисляют экономические, политические, духовные гарантии, а к специальным - юридические гарантии. Разделение гарантий на такие группы является достаточно распространенным и может быть применимо не только по отношению к местному самоуправлению, но и в ряде других случаев. К экономическим гарантиям относится сложившаяся экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность. Не меньшее влияние на местное самоуправление оказывает существующая финансовая система. Состав финансовой системы непостоянен и может меняться. Существенное влияние на это оказывают процессы, протекающие в обществе и государстве. Изменения, касающиеся финансовой системы, не могут не сказываться и на развитии местного самоуправления. К политическим гарантиям местного самоуправления относят политико-правовой режим государства. В условиях демократического режима власть реализуется в интересах народа демократическими, правовыми методами, права и свободы человека и гражданина всесторонне гарантированны и защищены, закон господствует во всех сферах общества. Отдельные исследователи считают, что о политических гарантиях можно говорить с большим сомнением, так как в Российской Федерации еще не решены окончательно вопросы разделения властей, не определены полномочия Российской Федерации и ее субъектов, не решены еще многие вопросы формирования российской государственности. С этим мнением сложно согласиться¹⁰.

Несмотря на все проблемы, в соответствии со статьей 2 Конституции  Российской Федерации признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства¹¹. Далее в Конституции выделено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Система органов государственной власти основана на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье 13 Конституции Российской Федерации закрепляется идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. При этом никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Все указанные положения Конституции Российской Федерации имеют прямое действие и применяются на всей территории России. Вместе с тем, это не исключает возможности прихода к власти путем свободных выборов тех или иных политических сил, общественных объединений со своей идеологией. Однако это не должно вести к исключению из жизни других идеологий, не должно отражаться на учебных программах, на государственных и муниципальных средствах массовой информации, на подборе и расстановке государственных и муниципальных служащих.

Другие авторы выделяют среди  общих гарантий местного самоуправления не политические, а организационно - политические гарантии. Под ними они понимают демократический характер политического режима в стране, который обуславливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством. Организационной гарантией осуществления местного самоуправления стало и объединение муниципальных образований. В разные годы были созданы такие объединения как Союз российских городов, Союз малых городов России, Ассоциация городов Северо-запада, сибирских и дальневосточных городов. Союзы и ассоциации муниципальных образований немало сделали для упрочнения и дальнейшего развития местного самоуправления у нас в стране¹².

Под духовными гарантиями понимается существующий в обществе уровень развития культуры, правосознания, духовных ценностей. Построение системы местного самоуправления должно базироваться на основе учета существующих традиций и обычаев. Характеризуя современное состояние духовных гарантий, следует отметить, что правовая культура нашего населения пока еще низка. Более того, нецеленаправленное и хаотичное развитие общественных процессов породили правовой нигилизм. А если в правовой культуре общества есть изъяны, существенные недостатки, то и исполнение законов затрудняется, законы порой наталкиваются на «неприятие» их людьми. В связи с этим очень часто можно наблюдать безразличие людей к решению вопросов местного значения, проведению выборов в различные органы власти. Особое место в системе гарантий местного самоуправления занимают специальные (юридические) гарантии¹³.